70 anni di Bretton Woods, della Banca Mondiale e del FMI

di Eric Toussaint, dottore in scienze politiche, è portavoce della rete internazionale CADTM e membro del consiglio scientifico di ATTAC Francia.

70 anni fa, il 22 luglio 1944, si concluse a Bretton Woods, la conferenza monetaria e finanziaria delle Nazioni Unite. Per evitare la ripetizione di crisi come quella del 1929, ma anche per garantire la sua leadership nel mondo del dopoguerra, il governo degli Stati Uniti si affrettò a progettare la creazione di istituzioni finanziarie internazionali. Nel 1944 nacquero a Bretton Woods, la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale [1]. In un primo momento, l'amministrazione Roosevelt era favorevole alla creazione di istituzioni forti, capaci di imporre le sue regole al settore finanziario privato, tra cui Wall Street. Ma di fronte all'ostilità dei banchieri, Roosevelt fece marcia indietro. Inoltre, la ripartizione dei voti all'interno della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale riflettono la volontà di dominio di alcune potenze sul resto del mondo.

Le origini [2]

E' stato nel 1941, durante la Seconda guerra mondiale, che cominciò la gestazione e la discussione delle istituzioni internazionali da impostare alla conclusione di questo grande conflitto. All'interno dell'amministrazione statunitense, Harry White presentò al presidente Franklin Roosevelt, nel maggio 1942, un progetto intitolato "Piano per un fondo di stabilizzazione delle Nazioni Unite e associati e una banca delle Nazioni Unite per la ricostruzione e lo sviluppo" (Plan for a United and Associated Nations Stabilization Fund and a Bank for Reconstruction and Development of the United Nations). Uno dei suoi obiettivi era di convincere le nazioni alleate nella lotta contro le potenze dell'Asse (Germania, Italia, Giappone) che una volta raggiunta la pace bisognava stabilire meccanismi che impedissero all'economia mondiale di cadere di nuovo in una depressione paragonabile a quella degli anni '30.

Tra il 1941 e il luglio 1944, momento in cui si celebrò la Conferenza di Bretton Woods, si scartarono diverse proposte contenute nel piano iniziale. Ma una di esse si materializzò: la creazione del Fondo Monetario Internazionale (FMI) e della Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BIRS), meglio conosciuta come la Banca Mondiale. Per comprendere meglio la funzione attribuita a queste due istituzioni, dobbiamo tornare alla fine degli anni '20 e '30. La profonda depressione economica che colpì gli Stati Uniti provocò un effetto di contagio sul capitalismo mondiale. Un sintomo di questo contagio fu l'interruzione da parte della Germania, nel 1931, del pagamento dei debiti di guerra a Francia, Belgio, Italia e Regno Unito. E continuando con il contagio, sulle orme della Germania, questi paesi interruppero il rimborso del loro debito estero verso gli Stati Uniti [3]. Da parte loro, gli Stati Uniti ridussero drasticamente l'esportazione di capitali nel 1928 e, soprattutto, nel 1931 [4]. Nello stesso tempo, diminuirono considerevolmente le importazioni. Conseguenza: il flusso di dollari degli Stati Uniti al resto del mondo cessò ed i paesi indebitati con la prima potenza mondiale non disposero di dollari sufficienti per i rimborsi. Ma mancavano anche i dollari per comprare i prodotti statunitensi. Di conseguenza, il mondo capitalista cadde in una spirale recessiva.

John Maynard Keynes commenta con un certo sarcasmo l'attitudine degli Stati Uniti del 1932: "Il resto del mondo deve loro dei soldi. Rifiutano di essere rimborsati in natura; rifiutano che li si rimborsi in titoli; hanno già ricevuto tutto l'oro disponibile. Il rompicapo nel quale è stato messo il resto del mondo non ammette che una sola soluzione: trovare un modo per fare a meno delle esportazioni" [5]. Una delle lezioni apprese dal governo degli Stati Uniti sotto il presidente Franklin Roosevelt (1933-1945) fu che un grande paese creditore deve mettere a disposizione dei paesi debitori la moneta che permetta loro di pagare i debiti. Un'altra lezione è che in certi casi è preferibile far donazioni e non prestiti, se uno Stato vuole che la sua industria per l'esportazione ottenga un beneficio massimo e duraturo. Tratteremo questa questione più avanti, in un altro articolo, parlando del Piano Marshall per la ricostruzione dell'Europa (1948-1951). Continuiamo anche se brevemente con gli anni '30, prima di passare alla genesi delle istituzioni di Bretton Woods durante la guerra.

Creazione della Export-Import Bank di Washington (1934)

La Export-Import Bank di Washington (agenzia pubblica statunitense di credito all'esportazione, rinominata in seguito come Eximbank) fu creata nel 1934 al fine di proteggere e favorire gli esportatori statunitensi. Garantiva le esportazioni e concedeva crediti a lungo termine agli stranieri affinché importassero prodotti statunitensi. Ogni dollaro prestato doveva essere speso nell'acquisto di merci prodotte negli Stati Uniti. La Export-Import Bank era molto modesta: 60 milioni di dollari durante i primi cinque anni. Ma in seguito il volume aumentò rapidamente. Nel 1941, la sua capacità di prestito arrivò a 200 milioni di dollari e nel 1945 fu pari a 3.500 milioni di dollari. Nei primi anni, la Export-Import Bank ebbe come obiettivo l'America Latina e Caraibi, Cina e Finlandia. Gli interessi in gioco erano sia economici che geostrategici.

Nascita della Banca Interamericana (1940)

Nel 1940 si creò un altro strumento finanziario: la Banca Interamericana. Una istituzione interstatale, fondata per iniziativa degli Stati Uniti nel quadro dell'Unione Panamericana (antenata dell'Organizzazione degli Stati Americani, OEA). Facevano parte di essa, fin dall'inizio, Bolivia, Brasile, Colombia, Repubblica Dominicana, Ecuador, Messico, Nicaragua, Paraguay, Uruguay e Stati Uniti. Questa banca è stata il precursore, in un certo senso, della Banca Mondiale, che sarà fondata quattro anni più tardi. Il principale architetto del lato degli Stati Uniti era un convinto sostenitore dell'intervento pubblico nell'economia, un sostenitore del New Deal: Emilio Collado, il numero due del Dipartimento di Stato [6]. Parteciperà alle decisioni preparatorie di Bretton Woods e nel 1944 sarà il primo rappresentante (direttore esecutivo) degli Stati Uniti nella direzione della Banca Mondiale. Non solo il Dipartimento di Stato venne coinvolto nel lancio della Banca Interamericana nel 1940. Anche il Dipartimento del Tesoro era rappresentato da Henry Morgenthau e dal suo assistente, Harry White.

Quattro ragioni di fondo portarono l'amministrazione Roosevelt alla creazione della Banca Interamericana: in primo luogo, il governo comprese che non solo doveva prestare denaro affinché comprassero i loro prodotti, ma doveva anche comprare le esportazioni di coloro che volevano vendere le loro merci. La Germania nazista, che dominava una parte d'Europa, si stava rifornendo e investendo in America Latina. [7] L'istituzione della Banca Interamericana doveva consentire legami più stretti tra gli Stati Uniti e i suoi vicini del sud. In secondo luogo, Washington considerava che non poteva contare sul settore finanziario privato degli Stati Uniti per prestare capitali a sud del Rio Grande, mentre quattordici paesi latinoamericani erano in cessazione totale o parziale dei pagamenti del proprio debito estero. Comprendeva che Wall Street e le grandi banche statunitensi erano responsabili della crisi del 1929 e della sua estensione. Doveva dotarsi di uno strumento pubblico per agire seriamente. In terzo luogo, al fine di convincere i governi latino-americani a partecipare attivamente al gioco del rafforzamento delle relazioni con gli Stati Uniti, doveva proporgli uno strumento che, ufficialmente, perseguiva obbiettivi non direttamente subordinati al vicino del nord. Berle, vice segretario del Dipartimento di Stato, lo precisò chiaramente: "In passato, i movimenti di capitali si consideravano come francamente imperialisti. Ma in generale conducevano a difficoltà di un tipo o dell'altro. All'altro paese non piace pagare: gli interessi generati erano frequentemente considerati tirannici. Stiamo ancora liquidando molti dei conflitti del XIX secolo che sono stati causati da movimenti di capitali piuttosto violenti e non sempre chiari" [8]. Quarto: doveva fondare una banca nella quale partecipavano i paesi debitori dove avevano voce e voto. Il ragionamento è molto semplice: per garantirsi che i debitori rimborsino i loro debiti, è meglio che facciano parte della banca. Lo stesso principio si applicò nel caso della costruzione della Banca Mondiale e del FMI. Per quanto riguarda la distribuzione del diritto di voto in seno alla Banca Interamericana, i criteri applicati saranno anch'essi adottati dalla Banca Mondiale e dal FMI. Il principio di "un paese, un voto" si abbandonò in favore di un sistema basato sul peso economico (in questo caso, il volume delle esportazioni). Il sistema prevedeva una ciliegina per i paesi latino-americani: l'esistenza di una istituzione finanziaria multilaterale doveva proteggerli contro l'uso della forza da parte dei creditori desiderosi di recuperare i propri fondi. Infatti, non dovrà passare molto tempo prima che gli Stati Uniti e le altre potenze creditrici intervengano militarmente o prendano il controllo delle dogane e dell'amministrazione fiscale dei paesi indebitati per recuperare ciò che sostenevano esser loro [9]. Si noti qui che in quel momento l'atteggiamento fermo di un certo numero di paesi latino-americani (quattordici, tra cui Brasile, Messico, Colombia, Cile, Perù e Bolivia), che decisero di tagliare tutto o parte del rimborso del debito esterno, fu coronato da successo. Si devono conoscere tre risultati positivi: la loro crescita economica fu superiore a quella dei paesi che hanno continuato i pagamenti; recuperarono un notevole margine di autonomia dai paesi ricchi; e lungi dall'essere esclusi da qualsiasi altra forma di finanziamento, furono corteggiati da vari governi nel Nord, che offrirono loro finanziamenti pubblici. E' la prova che la fermezza può essere redditizia.

Le discussioni in seno all'amministrazione Roosevelt

Dal 1942, nell'amministrazione Roosevelt si discusse vivamente sull'ordine economico e finanziario che era necessario impiantare nel dopoguerra. Alcune idee sul debito e i movimenti di capitali ritornavano regolarmente sul tavolo: era necessario creare istituzioni pubbliche multilaterali che, col carattere aleatorio dell'investimento internazionale privato, forniranno capitali pubblici. Queste istituzioni dovranno "controllare gli investimenti internazionali di capitale privato, fornendo mezzi giudiziari e di arbitrato per risolvere le controversie tra creditore e debitore, e per eliminare il pericolo di utilizzo da parte dei paesi creditori dei loro reclami come base per richieste politiche, militari o economiche illegittime."(Estratto di un memorandum del Consiglio per gli Affari Esteri con data 1 aprile 1942).

Primo progetto molto ambizioso di Harry White

Come abbiamo visto sopra, Harry White lavorava dal 1941 presso il Dipartimento del Tesoro nello sviluppo di un piano per la creazione di due grandi istituzioni multilaterali. Franklin Roosevelt ricevette un primo progetto nel maggio 1942, secondo il quale non c'era che aspettare la fine della guerra per creare un fondo di stabilizzazione dei tipi di cambio (il futuro Fondo Monetario Internazionale) e una banca internazionale per fornire capitali. Precisava: "Due agenzie separate, anche se collegate, saranno meglio che una sola, poiché un'agenzia che si occupa di entrambe le attività avrebbe troppo potere e si correrebbe il rischio di commettere troppi grossi errori di giudizio" [10]. Il Fondo e la Banca dovranno includere tutti i paesi, a cominciare dagli Alleati. Il peso relativo di ciascun paese membro sarà basato sul suo peso economico. I paesi debitori dovranno far parte della banca perché questo li inciterà a pagare. Entrambe le istituzioni dovranno promuovere le politiche che garantiscano la piena occupazione. Il fondo dovrà assicurare la stabilità dei tassi di cambio, il progressivo abbandono dei controlli sui cambi e l'abbandono delle sovvenzioni all'esportazione. La banca, a sua volta, fornirà capitali per la ricostruzione dei paesi colpiti dalla guerra e per lo sviluppo delle regioni arretrate: dovrà contribuire a stabilizzare i prezzi delle materie prime. Dovrà prestare capitali a partire dal proprio fondo e disporre di una propria moneta: la unitas. L'ambizioso progetto, così come concepito da Harry White, venne profondamente rivisto nel corso dei due anni seguenti. Infatti, Wall Street e il Partito Repubblicano erano particolarmente ostili a diversi punti chiave del piano White. Essi non vogliono avere due forti istituzioni pubbliche per regolare la circolazione di capitali privati e che competano con loro. Franklin Roosevelt decise di accettare, cosa che gli permise di aver assicurata la ratificazione nel Congresso, da una larga maggioranza, nel 1945, degli accordi di Bretton Woods di luglio dell'anno precedente. Le concessioni fatte da Roosevelt erano notevoli, al punto che snaturalizzarono il progetto originale. Tuttavia, Wall Street aspettò fino al 1947 per sostenere effettivamente la Banca e il Fondo. Tra le proposte originarie [11] che furono scartate prima della Conferenza di Bretton Woods c'erano:

- la creazione di una propria moneta della Banca. Harry White, come abbiamo visto, proponeva di chiamarla unitas. John Maynard Keynes, che a sua volta avanzava una proposta simile, la chiamava bancor.

- il ricorso della Banca al proprio capitale per concedere prestiti. Alla fine si decise che la Banca avrebbe chiesto in prestito ai banchieri privati i fondi che a sua volta poi avrebbe prestato.

- la stabilizzazione dei prezzi delle materie prime.

Gli interlocutori privilegiati degli Stati Uniti per l'adozione di una proposta definitiva furono il Regno Unito, che chiedeva di essere trattato in questo modo da Washington, e l'URSS. Secondo Churchill, i negoziati tra Londra e Washington dovevano essere bilaterali e segreti [12]. Washington preferì negoziare con tutti gli alleati separatamente al fine di dividere per imperare. A quanto pare, Franklin Roosevelt, assecondato da Harry White e da Henry Morgenthau, Segretario del Tesoro, volevano realmente garantire la partecipazione dell'Unione Sovietica nella creazione della Banca e del Fondo. Morgenthau comunicò nel gennaio 1944 che due delegati sovietici giunsero a Washington per discutere sulla questione.

Dimensione geopolitica e geostrategica

Tra l'1 e il 22 luglio del 1944, ebbe luogo la Conferenza monetaria e finanziaria delle Nazioni Unite, conosciuta con il nome di Conferenza di Bretton Woods [13], con la presenza di 44 paesi, compresa l'Unione Sovietica. La delegazione statunitense era guidata dal Morgenthau e White, quella britannica da lord John Maynard Keynes. Entrambe le delegazioni diressero i lavori. I sovietici parteciparono alla conferenza. Secondo i negoziati tra Washington, Mosca e Londra, l'URSS avrebbe avuto la terza posizione in termini di diritti di voto, anche se i sovietici volevano la seconda. Alla fine, Mosca non ratificò gli accordi finali e nel 1947 denunciò all'Assemblea delle Nazioni Unite le istituzioni di Bretton Woods come "filiali di Wall Street". Per la rappresentanza sovietica, la Banca Mondiale era "subordinata agli obiettivi politici che ne fanno uno strumento di una grande potenza" [14]. La ripartizione dei voti illustra molto bene il predominio degli Stati Uniti e della Gran Bretagna su entrambe le istituzioni. Nel 1947, i due paesi totalizzavano quasi il 50% dei voti (34.23% Stati Uniti, 14.17% Regno Unito, 30 agosto 1947). In quell'anno, la distribuzione per categorie di regioni e paesi fornisce un quadro dei rapporti di forza nel campo degli alleati (senza l'URSS), nell'immediato dopoguerra. Undici paesi capitalisti più industrializzati totalizzavano oltre il 70% dei voti [15]. Nel complesso, il continente africano non disponeva di più del 2.34%. Solo tre paesi africani avevano il diritto di voto, poiché la maggior parte erano ancora sotto il dominio coloniale [16]. Questi tre paesi erano l'Egitto (0.7% dei voti), l'Unione Sudafricana (1.34%), governata dal potere bianco che instaurò l'apartheid un anno dopo, e l'Etiopia (0.30%). In breve, l'Africa nera con un governo nero (l'imperatore Haile Selassie) aveva solo lo 0.3% dei voti. L'Asia meridionale e orientale, con soli tre membri, aveva l'11.66% dei voti: la Cina di Chiang Kai-shek, alleata degli Stati Uniti (6.68%), le Filippine, colonia degli Stati Uniti fino al 1946 (0.43%), e l'India, che ottenne l'indipendenza dalla Corona britannica nel 1947 (4.45%). L'Europa Centrale e dell'Est aveva il 3.90% dei voti: Polonia e Cecoslovacchia (1.6% ciascuno) e la Jugoslavia di Tito (0.7%). Il Medio Oriente disponeva di un 2.24% di voti: Turchia (0.73%), Libano (0.32%), Iran (0.52%), Siria (0.34%), Iraq (0.33 %). L'America Latina e i Caraibi, una regione considerata come un forte alleato degli Stati Uniti, aveva un totale di 8.38% dei voti ripartiti su 18 paesi: Bolivia (0.38%), Brasile (1.39%), Cile (0.64%), Colombia (0.64%), Costa Rica (0.29%), Cuba (0.64%), Repubblica Dominicana (0.29%), Ecuador (0.30%), El Salvador (0.28%), Guatemala (0.29%), Honduras (0.28%), Messico (0.96%), Nicaragua (0.28%), Panama (0.27%), Paraguay (0.28 %), Perù (0.45%), Uruguay (0.38%) e Venezuela (0.38%).

Note

[1] Capitolo 1 di Eric Toussaint, La Banca Mondiale: Il colpo di Stato permanente, Editorial El Viejo Topo, Barcelona 2007.
[2] Questa parte si basa principalmente su 1) Robert W. Oliver, International Economic Cooperation and the Wordl Bank, MacMillan Press, Londra, 1975, 421 p.; 2) Edward S. Mason e Robert E. Asher, The World Bank since Bretton Woods, The Brookings Institution, Washington DC, 1973, cap. 1, pp. 11-35; 3) Devesh Kapur, John P. Lewis, Richard Webb, The World Bank, Its First Half Century, vol.1: History, Brookings Institution Press, Washington DC, 1997, in particolare cap. 2, pp. 57-84; 4) Susan George e Fabrizio Sabelli, Crédits sans Frontières, col Essais, La Découverte, Paris, 1994, cap.1 pp 28-45; 5) Bruce Rich, Mortgaging the Earth, Earthscan, Londra, 1994, cap. 3, pp. 49-80; 6) Michel Aglietta e Sandra Moatti, Le FMI. De l'ordre monétaire aux désordres financiers, Ed. Economica, Parigi, 2000, cap.1, pp. 8-31; 7) Catherine Gwin, "U.S. relations with the World Bank, 1945-1992", in Devesh Kapur, John P. Lewis, Richard Webb, op. cit., vol.2, pp 195-200.
[3] Éric Toussaint, La Borsa o la Vita, CLASCO, Buenos Aires, 2004, cap. 6.
[4] Robert W. Oliver, op. cit., pp 72-75 e 109.
[5] John Maynard Keynes, Collected Papers, Vol. XXI, MacMillan, Londra, citato da Cheryl Payer, Lent and Lost. Foreign Credit and Third World Development, Zed Books, Londra, 1991, p.20.
[6] Il Dipartimento di Stato è negli Stati Uniti il Ministero degli Affari Esteri.
[7] Il rappresentante del Cile nella Banca Interamericana, Carlos Dávila ha scritto l'8 Gennaio 1940: "Nel 1938, la Germania ha assorbito il 2 per cento del cacao esportato dai nostri paesi; il 25 per cento del bestiame; 16 per cento del caffè; 19 per cento del mais; 29 per cento di cotone; 6 per cento e 23 per cento della lana. [...] Una nuova e più stretta forma d'associazione è necessaria al fine di sviluppare e sfruttare le risorse minerarie e agricole dell'America Latina per offrire prodotti che possono essere venduti negli Stati Uniti senza competere con i produttori locali. Una collaborazione finanziaria, tecnica e commerciale che potrà ampliarsi all'attività industriale, che permetterà di promuovere e aumentare la produzione in America Latina di una grande varietà di articoli manufatti che, in questo momento, gli Stati Uniti non possono e non gli interessa importare da altri continenti. È conveniente da ogni punto di vista che i capitali necessari per realizzare questo programma provengono dagli Stati Uniti e dagli investitori latinoamericani. Solo così si potrà chiudere la pagina di storia delle difficoltà che hanno incontrato gli investimenti statunitensi". Citato da Robert W. Oliver, op. cit., p. 95.
[8] Citato da Robert W. Oliver, op. cit., pp 96-97.
[9] Éric Toussaint, op. cit., Cap.6.
[10] Citato da Robert W. Oliver, op. cit., pp 111-112.
[11] Per un elenco dettagliato delle proposte Harry Bianco, vedere Robert W. Oliver, op. cit., pp 157-159.
[12] Winston Churchill era preoccupato per le intenzioni degli Stati Uniti. Egli aveva dichiarato al presidente Roosevelt: "Penso che lei desideri abolire l'Impero Britannico. [...] Tutte le sue dichiarazioni confermano questo. Nonostante questo, noi sappiamo che lei è la nostra unica speranza. E lei sa che noi lo sappiamo. Senza l'America, l'Impero Britannico non potrà resistere". Citato da Susan George e Fabrizio Sebelli, op. cit., p.31.
[13] La città di Bretton Woods si trova nelle montagne del New Hampshire. La conferenza internazionale durò tre settimane.
[14] Edward S. Mason e Robert E. Asher, op. cit., p. 29.
[15] Al 30 agosto 1947: Australia (2.41%), Belgio (2.67%), Canada (3.74%), Danimarca (0.99%), la Francia (5.88%), Grecia (0.53%), Lussemburgo (0.37%), Paesi Bassi (3.21%), Norvegia (0.80%), Regno Unito (14.17%), Stati Uniti (34.23%).
[16] Damien Millet, L'Afrique sans Dette, CADTM / Syllepse, Liegi-Parigi, 2005, cap. I.

Fonte