La revisione del PNRR: un gioco delle tre carte per regalare soldi ai padroni

Nei giorni scorsi, mentre l’attenzione pubblica era concentrata sulle vistose crepe aperte nella maggioranza dalle elezioni regionali in Sardegna, il Consiglio dei Ministri ha approvato un nuovo decreto-legge in materia di Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il mirabolante programma messo in piedi dall’Unione Europea per fronteggiare le conseguenze economiche della pandemia. Abbiamo seguito fin dal suo avvio questo programma, non senza una certa curiosità: la classe dirigente europea, di cultura neoliberista e ideologicamente contraria alla spesa pubblica e alla pianificazione dell’economia (quante battute sulla politica economica sovietica e sui piani quinquennali?), varava un piano di investimenti addirittura sessennale (2021-2026) e annunciava una pioggia di centinaia di miliardi di euro di spesa pubblica per riparare i danni causati dalla pandemia.

Come abbiamo avuto modo di spiegare, si trattava di mera propaganda, mentre l’obiettivo politico del PNRR era legare le finanze dei Paesi europei ad una serie di condizionalità che li impegnano a varare riforme strutturali orientate alla deregolamentazione e alla liberalizzazione, nonché a vincolare il contenuto dei principali investimenti al negoziato con la Commissione europea, che così non si limita a imporci l’austerità, cioè i tagli alla spesa, ma anche il suo contenuto, ossia l’indicazione dei tagli e delle risorse da salvare. Ecco da cosa deriva il ritrovato favore verso la pianificazione: il PNRR è la pianificazione del neoliberismo e dell’austerità imposta alle economie europee nel momento in cui queste si trovavano nella necessità di spendere oltre i vincoli del Patto di stabilità e crescita per uscire dalla crisi pandemica.

Ma andiamo con ordine e ricostruiamo le caratteristiche essenziali del PNRR per comprendere il significato politico del recente decreto-legge approvato dal Governo.

Abbiamo detto che il PNRR non rappresenta affatto una sana politica di massicci investimenti pubblici. Da una parte, perché la maggioranza delle risorse del Piano italiano, ben 120 miliardi di euro sul totale di 190, sono conferite a prestito, e vanno semplicemente a sostituirsi all’equivalente prestito che l’Italia avrebbe comunque raccolto sui mercati. Sotto questo profilo, il PNRR è una mera operazione di maquillage del debito pubblico, che muta nella forma (da titoli del debito scambiati sui mercati, come BOT o BTP, a debito nei confronti della Commissione europea) ma non nella sostanza. Dietro alla cosmesi, resta lo stesso identico ammontare di investimenti che l’Italia avrebbe realizzato nei sei anni del Piano. A riprova di ciò, nel PNRR sono stati addirittura inseriti, all’epoca della sua adozione, circa 60 miliardi di euro di investimenti che erano già presenti nel bilancio dello Stato, cosiddetti “progetti in essere”.

Ci sono però circa 70 miliardi di euro di PNRR che sono effettivamente finanziati attraverso contributi a fondo perduto da parte dell’Unione europea, dunque in media poco più di 10 miliardi di euro all’anno per nuovi interventi: a tanto si riduce la marea di denaro pubblico promessa dall’Europa durante la pandemia.

Ma c’è di più. Il profilo temporale che il Governo Draghi ha dato da un lato all’articolazione dei progetti e dall’altro alla scansione dei finanziamenti da parte dell’Unione europea rende questa gigantesca operazione cosmetica anche un raffinato meccanismo per spostare il peso dell’austerità dai primi anni del Piano (quando era in carica lo stesso Governo Draghi) agli anni successivi. Infatti, come sottolineato da un interessante dossier della Camera dei Deputati di qualche tempo fa, nei primi due anni del Piano si concentrano sia i “progetti in essere” che la parte principale del contributo a fondo perduto, mentre negli anni successivi prevalgono sia nuovi progetti – che devono occupare uno spazio nel bilancio pubblico – che i finanziamenti a prestito che dovranno coprirli. Ciò significa che, in termini di saldi di finanza pubblica, l’architettura del Piano ha reso il PNRR un lenitivo dell’austerità nei primi due anni, quando l’Italia riceveva contributi a fondo perduto e portava avanti progetti già presenti nel bilancio dello Stato; al tempo stesso, negli anni successivi, cioè proprio quelli che abbiamo davanti ora, il Piano deve farsi strada negli spazi di finanza pubblica.

Più che il raffinato tecnicismo, usato dal Governo che ha sottoscritto il PNRR per far gravare solo sui successivi il peso finanziario del Piano, ci interessa la logica sottesa ad esso: il Piano si muove sul crinale del pareggio di bilancio, negli angusti spazi dell’austerità imposta dall’Unione europea, e riprova ne è proprio il decreto recentemente approvato dal Consiglio dei ministri. Vediamo perché.

Quel decreto porta a compimento la revisione del Piano voluta dall’attuale esecutivo e condivisa dalla Commissione europea, che l’ha approvata lo scorso dicembre. Come dichiara la Presidente del Consiglio Meloni, in toni trionfalistici, nella premessa alla IV Relazione del Governo sull’attuazione del PNRR, “con la revisione del PNRR, l’Italia si è dotata a tutti gli effetti di un nuovo Piano caratterizzato dall’introduzione della missione REPowerEU, da sette ulteriori riforme mirate all’ammodernamento e alla semplificazione normativa e dal finanziamento di investimenti aggiuntivi per circa 25 miliardi di euro, volti a rafforzare la competitività del tessuto produttivo, favorendo la transizione verso energie pulite e la diversificazione delle fonti di approvvigionamento energetico dell’Italia e dell’Europa”.

Tuttavia, quei 25 miliardi di euro non sono affatto “investimenti aggiuntivi”, come dichiara Meloni, ma solo nuovi investimenti finanziati attraverso il taglio di altri investimenti, nel religioso rispetto di quel vincolo del pareggio del bilancio pubblico che è il dogma dell’Unione europea ed una delle leve fondamentali delle politiche atte a favorire i profitti e schiacciare i salari, le pensioni e lo stato sociale.

Per capirlo, occorre ricostruire il quadro finanziario della revisione del PNRR. Solo dopo aver chiarito che si tratta della solita operazione a somma zero, senza neanche un euro in più investito per il rilancio dell’occupazione e della produzione, potremo soffermarci su un ultimo aspetto della revisione del Piano, andando a illustrare quali sono questi nuovi investimenti voluti dal Governo Meloni al posto delle voci di spesa soppresse.

La revisione del PNRR ha consentito di finanziare 25 miliardi di nuovi investimenti grazie ad una serie di tagli. Il primo è quello di oltre 7 miliardi di euro di misure che vengono cancellate dal Piano o comunque ridimensionate: tra esse spiccano i tagli alla produzione di impianti di energie rinnovabili (eolico, fotovoltaico e impianti innovativi), alla digitalizzazione del sistema sanitario nazionale e delle aree periferiche del Paese, alle infrastrutture e alla sicurezza ferroviarie, all’istruzione e alla ricerca (fondo giovani ricercatori e dottorati innovativi) e al trasporto pubblico locale non inquinante.

La seconda fonte di finanziamento dei nuovi investimenti PNRR scaturisce dall’inserimento nel nuovo Piano di ulteriori “progetti in essere” per 2 miliardi di euro, che avevano già la loro copertura sul bilancio dello Stato. Si tratta di un’operazione cosmetica davvero squallida in questo caso, perché parliamo di risorse già destinate ai territori dell’Emilia-Romagna colpiti dall’alluvione dello scorso anno e alla messa in sicurezza degli edifici scolastici, che vengono spacciate per nuovi interventi. In pratica, fondi già stanziati sono stati “vestiti” da PNRR, con tanto di passerella per la Presidente della Commissione europea, Von der Leyen che, al simpatico grido di “Tin bota, l’Europa resta con voi”, è andata in Emilia Romagna ad offrire agli alluvionati risorse che in realtà erano già state stanziate dallo Stato a ridosso dell’emergenza.

La terza fonte di finanziamento della revisione del PNRR viene da circa 3 miliardi di ulteriori risorse a fondo perduto concesse dall’Unione europea. Queste sembrerebbero, finalmente, risorse fresche messe a disposizione del rilancio dell’economia. E invece no, pure queste sono finanziate attraverso i proventi ETS (Emissions Trading System’s) che l’Unione europea riceve dalle aste per la concessione delle cosiddette “quote CO2”. Tali proventi sono già destinati ai Paesi membri per finanziare spese “green” e l’Unione europea non ha fatto altro che trasferirci la nostra quota sotto forma di contributo a fondo perduto per il finanziamento del nuovo capitolo REPowerEU, inserito nella revisione del PNRR e dedicato alla diversificazione delle fonti di approvvigionamento energetico a seguito degli effetti del conflitto in Ucraina. Sono risorse che l’Italia avrebbe ricevuto e speso comunque, con la differenza che l’iniziativa REPowerEU è orientata molto meno alla transizione ecologica e molto più a stringere il legame tra l’Europa e gli Stati Uniti sul fronte degli approvvigionamenti energetici, anche fossili.

Siamo a circa 12 miliardi di euro di tagli, dunque a meno della metà di quelli necessari a finanziare i nuovi investimenti PNRR. Qui entra in gioco il nuovo decreto-legge PNRR, che individua nel bilancio dello Stato ulteriori 13 miliardi di euro di tagli necessari a coprire la revisione del Piano.

Per aprire gli spazi fiscali necessari a consentire al Governo Meloni di rimodellare il PNRR a sua immagine e somiglianza, il decreto-legge appena varato taglia le principali voci di investimento pubblico presenti all’interno del bilancio dello Stato. Oltre 5 miliardi vengono sottratti alle politiche di coesione, destinate alla riduzione dei divari territoriali, aprendo una voragine nella capacità dello Stato di affrontare la questione Meridionale. Più di 1 miliardo al fondo per l’edilizia e la tecnologia sanitarie. Poco meno di 2 miliardi tagliati ai Comuni per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio, per l’edilizia pubblica, per la manutenzione della rete viaria, del dissesto idrogeologico, della prevenzione del rischio sismico e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali.

Circa 4 miliardi vengono tagliati dal Fondo per le opere indifferibili (nato per coprire i rialzi nei costi delle materie prime per le opere pubbliche di primario interesse per i cittadini), dal Piano complementare al PNRR e da fondi pluriennali di investimento, la carne viva della spesa in conto capitale dei vari Ministeri: dunque si riducono risorse per i vigili del fuoco e la prevenzione degli incendi, per il contrasto al dissesto idrogeologico, per la rete idrica e fognaria, per l’edilizia pubblica, universitaria e scolastica, inclusa la messa in sicurezza delle scuole, per la prevenzione del rischio sismico, per la tutela del patrimonio culturale, per la manutenzione e la sicurezza di strade e autostrade, per l’abbattimento delle barriere architettoniche, per il rinnovo o l’acquisto di navi, bus e treni non inquinanti, per le reti ferroviarie, per la ricerca, per la mitigazione del rischio idrogeologico e per l’efficientamento energetico.

In buona sostanza, vengono tagliate le spese di investimento necessarie al Paese, quei servizi di cui beneficiano indistintamente tutti i cittadini, dalla sanità alle infrastrutture, dalla scuola alla ricerca. Per fare spazio a cosa?

Tutti questi tagli alla spesa pubblica permettono al Governo Meloni di regalare alle imprese oltre 6 miliardi di credito d’imposta “Transizione 5.0”, consentendogli così di pagare meno tasse a fronte di investimenti per l’ammodernamento delle tecnologie che le imprese ordinariamente fanno; 1 miliardo per l’autoproduzione di energia elettrica, a beneficio dei loro profitti; 2,5 miliardi per la riconversione “green” dei processi produttivi; 2 miliardi per i cosiddetti Contratti di filiera, che sostengono gli investimenti delle imprese in agricoltura. I sussidi a favore delle imprese contano più della metà del valore complessivo delle misure inserite nel PNRR con la revisione, accanto ad una serie di investimenti nelle reti di gas ed energia elettrica che risultano funzionali ad un affrancamento dall’asse di approvvigionamento energetico legato alla Russia.

In conclusione, oltre ad un groviglio di condizionalità che impone al Paese riforme strutturali orientate al predominio del mercato sullo Stato in ogni settore, il PNRR si rivela essere anche una sistematica opera di pianificazione dell’austerità, come svelato dal decreto-legge approvato in Consiglio dei ministri. Il Governo e la Commissione europea continuano a decantare le lodi del PNRR come un’occasione unica in termini di potenziale sviluppo del Paese. La realtà è ben diversa: il Governo, d’accordo con la Commissione, taglia spesa sociale, servizi ai cittadini, beni pubblici e infrastrutture per alimentare i profitti delle imprese.

Dicevamo, in apertura, che questo decreto è passato in sordina per la concomitante scossa politica delle elezioni sarde. Tuttavia, è probabile che le difficoltà nel suddividere il peso politico dei tagli contenuti nel decreto – una manovra di 25 miliardi di euro, dunque in tutto e per tutto paragonabile ad una legge finanziaria – abbia avuto un ruolo non di secondo piano nel determinare quelle crepe nella maggioranza di Governo in cui deve inserirsi, come un cuneo, la resistenza politica e sociale a questa nuova ondata di tagli alla spesa sociale.

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Il nuovo MES nasce già vecchio e da rifare

di Guido Salerno Aletta

L'Italia ha sottoscritto, ma non ancora ratificato, il Trattato che riforma il MES, il cosiddetto Fondo Salvastati che fu varato nel 2012 insieme al Patto di Stabilità e Crescita (PSG), il Trattato che introdusse il cosiddetto Fiscal Compact, disciplinando così per circa un decennio i bilanci degli Stati dell'Unione europea in termini di limiti posti al deficit ed al debito pubblico.

Ora, però, dal 2024, è previsto un doppio cambiamento. Da una parte, dovrebbe entrare in vigore il nuovo Trattato sul MES, per il quale manca solo la ratifica dell'Italia; dall'altra verrebbe abbandonato anche il Trattato sul Fiscal Compact: per la disciplina dei bilanci pubblici si ritorna alle norme del Trattato europeo, modificando sulla base di un testo definito insieme tra Commissione, Consiglio e Parlamento europeo l'Allegato al Trattato europeo che precisa i limiti ai rapporti deficit/PIL e debito/PIL. Le trattative tra i governi sono state particolarmente intense, e l'ultima occasione in calendario per trovare un accordo quest'anno è la riunione dell'Ecofin del 20 dicembre.

C'è da ricordare inoltre che, mentre i limiti alla finanza pubblica stabiliti sulla base del Trattato europeo si applicano a tutti gli Stati aderenti all'Unione, il MES è adottato e si applica ai soli Stati che hanno scelto l'euro: questo meccanismo servirebbe ad evitare che il default del debito pubblico di uno Stato aderente all'euro, o di una sua istituzione finanziaria, possa scatenare una crisi sistemica che incida sulla stabilità della moneta unica.

La stretta correlazione tra i criteri europei in materia di bilanci pubblici e condizioni per l'attivazione del MES viene sancita nell'Allegato III del nuovo Trattato, in cui sono esplicitate le condizioni a cui possono essere concessi prestiti agli Stati, sia quelli precauzionali che quelli di emergenza.

A ben ragione, dunque, tutti i governi italiani hanno sempre sostenuto la stretta correlazione tra la riforma del MES e quella del PSG: visto l'elevatissimo rapporto tra debito pubblico e PIL che ha l'Italia, e considerato che l'ottenimento di un prestito in condizioni di emergenza è condizionato alla preliminare verifica della sostenibilità del debito, risulta indispensabile stabilire con precisione come venga stabilita la sussistenza o meno di questa "condizione di sostenibilità".

È ovvio che ci sono i giudizi delle Agenzie di rating, che attribuiscono a ciascuno Stato un grado di solvibilità cui corrisponde il pagamento di tassi di interesse sul debito che corrispondono ad un più o meno elevato "premio al rischio" corso dai sottoscrittori dei titoli, ma rinviare esclusivamente a queste valutazioni significherebbe rendere del tutto superfluo il giudizio del Consiglio dei Governatori del MES che decide all'unanimità non solo sulla sostenibilità del debito in essere del Paese che ha chiesto il prestito di emergenza al MES, ma anche sulla capacità di restituire queste stesse somme eliminando gli squilibri che hanno determinato la situazione di crisi.

Non basta infatti affermare che il prestito di emergenza del MES, deve essere concesso a "condizioni di severa condizionalità", nell'ottica del creditore privato: il Consiglio dei Governatori deve avere un parametro più preciso per poter intervenire ed eventualmente per condizionare l'intervento di emergenza ad una preventiva ristrutturazione controllata del debito pubblico del Paese che chiede un prestito di emergenza: questo è il punto cruciale per l'Italia, che ha un elevatissimo rapporto debito/PIL.

Questo "parametro politico" non può che essere rappresentato dalle regole che gli Stati aderenti all'Unione devono rispettare per i propri bilanci, e sulla cui base la Commissione europea adotta le occorrenti Raccomandazioni ed eventualmente, nel caso di sforamento, apre una Procedura di infrazione per deficit eccessivo ovvero per debito eccessivo.

Il nuovo Trattato MES, ed in particolare l'Allegato III, furono scritti nel 2020, quando era in vigore il Trattato sul Fiscal Compact, di cui si riprendono l'impostazione e le condizioni.

Uno Stato può ottenere una linea di credito precauzionale (Precautionary Conditioned Credit Line, PCCL) solo se soddisfa le seguenti condizioni:

1) non essere soggetto alla procedura per disavanzi eccessivi;

2) rispettare i seguenti parametri quantitativi di bilancio nei due anni precedenti alla richiesta di assistenza finanziaria:

- un disavanzo inferiore al 3% del PIL;

- un saldo di bilancio strutturale pari o superiore al valore di riferimento minimo specifico per Paese;

- un rapporto debito/PIL inferiore al 60% del PIL o una riduzione di questo rapporto di 1/20 all'anno;

- non evidenziare squilibri eccessivi nel quadro della sorveglianza macroeconomica dell'UE;

- presentare riscontri storici di accesso ai mercati dei capitali internazionali a condizioni ragionevoli;

- presentare una posizione sull'estero sostenibile;

- non evidenziare gravi vulnerabilità del settore finanziario che mettono a rischio la stabilità finanziaria.

Già leggendo questo elenco di condizioni, in particolare quelle relative al debito che deve essere inferiore al 60% del PIL e che nel precedente biennio alla richiesta deve essere stato ridotto di 1/20 l'anno, se ne ricava la assoluta inagibilità dello strumento del credito precauzionale.

Sulla base del nuovo Trattato MES, nessuno Stato europeo potrebbe ricevere una linea di credito precauzionale. A questo proposito, l'Articolo 14 dispone che "Il Consiglio dei governatori può decidere di variare i criteri di ammissibilità applicabili all'assistenza finanziaria precauzionale del MES, e modificare di conseguenza l'allegato III. La modifica entra in vigore dopo che i membri del MES hanno notificato al depositario l'avvenuto completamento delle procedure nazionali applicabili". Questo significa che il Consiglio dei Governatori potrebbe decidere di modificare unicamente le condizioni di ammissibilità per l'assistenza precauzionale, ma che queste dovranno comunque essere ratificate da tutti gli Stati membri.

Sempre nell'Allegato III si prevede che la linea di credito di emergenza, soggetta a condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL), possa essere concessa ai membri del MES "cui il mancato soddisfacimento di alcuni criteri di ammissibilità preclude l'accesso a una linea di credito condizionale precauzionale, ma che presentano una situazione economica e finanziaria generale comunque solida e un debito pubblico sostenibile". Ma non c'è nessuna disposizione che consenta al Consiglio dei Governatori di modificare questa disposizione: si rimane nella incertezza più completa, ameno di non ricorrere per analogia al rispetto delle norme ancora in discussione per rimpiazzare il Fiscal Compact. Ma è una questione aperta e delicatissima.

A parte la singolarità della affermazione secondo cui chiederebbe un prestito al MES uno Stato che gode di buona salute economica e finanziaria, anche in questo caso occorrerebbe riscrivere l'Allegato III per raccordarlo alle future norme europee in tema di sostenibilità delle finanze pubbliche.

Se non venisse modificato, chiarendo la portata di queste clausole circa la sostenibilità del debito, il nuovo Trattato MES servirebbe solo a far scattare il procedimento semplificato di ristrutturazione che viene introdotto dall'Art 12 del nuovo Trattato, in base al quale "A tutti i titoli di Stato della zona euro di nuova emissione con scadenza superiore a un anno emessi a partire dal 1° gennaio 2022 si applicano clausole di azione collettiva con votazione a maggioranza singola". In pratica, viene solo oliato il sistema che fu imposto alla Grecia dalla vecchia Troika, composta da Commissione, Bce e Fmi: prima ristrutturi il debito, poi ti fornisco l'assistenza finanziaria, ma alle mie condizioni.

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PNRR, un sistema feudale da smantellare

di Guido Salerno Aletta

Passo dopo passo, spesa dopo spesa, il PNRR si sta dimostrando un esercizio quanto mai poco coerente con i principi di democraticità nella allocazione delle risorse e di trasparenza dell'azione amministrativa. Un punto deve essere chiaro: sono soldi che spettano all'Italia, o come rimborso del contributo finanziario pagato alla Unione europea, i Grants che non devono essere restituiti, o come Loans, debiti per somme che ci vengono anticipate. E che dovremo restituire.

Sono state messe una quantità inverosimile di condizioni che sovente non hanno nulla a che vedere con il Programma, focalizzato sulla transizione energetica e sulla digitalizzazione, mantenendo forte il valore della coesione sociale e territoriale: che cosa c'entrano le concessioni balneari, la cui liberalizzazione sta tanto a cuore a chi vuole mettersi in tasca un altro asset finanziario da cui estrarre valore investendo in Italia? Il PNRR è solo uno strumento per condizionare le scelte dell'Italia.

Il PNRR è una sorta di contratto: la Ue "ci dà i soldi" e noi li investiamo secondo gli accordi raggiunti. Ma è stato costruito sulla base di programmi che si dice siano immodificabili, dove alcune cordate si sono assicurate ritorni economici consistenti: dietro ogni programma ci sono lobby, interessi che fanno finta di competere alla pari sul mercato, mentre si sono aggiudicati lotti di miliardi di euro.

Il sistema è ben diverso dai soliti appalti pubblici, dove c'è uno stanziamento di spesa, un capitolato di gara ed i partecipanti: ci sono i programmi, gli affidamenti, i consorzi, gli affidatari. Una rete di relazioni che sta "a monte" rispetto alla gare.

La classica gerarchia delle norme è saltata: vale la costruzione bruxellese, che non è neppure stabilita a priori in modo generale ed astrato: sono le singole decisioni della Ue che di volta in volta stabiliscono le procedure da seguire, i vincoli che ne derivano, le condizioni di ammissibilità.

Tutto è stato deciso per metter l'Italia in condizioni di soggezione, ivi comprese le procedure amministrative che devono conformarsi a quanto deciso da Bruxelles, in termini di gestione, reporting e audit.

Bisogna rivendicare il principio di sussidiarietà: visto che ci sono già le regole italiane, sono quelle che si applicano. Se non applichiamo le leggi italiane, le nostre procedure, i fondi saranno utilizzati solo da coloro che si sono addestrati negli anni ad accaparrarsi i fondi europei.

Più ritardi si accumulano, per via di questo sistema "estraneo" che ci viene imposto, più si ricorre a sistemi arbitrari, a commissariamenti, a deroghe eccezionali: è esattamente quello che serve a chi se lo è costruito su misura, pezzo per pezzo, per arraffarsi tutto.

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Stavolta l’importante è chi perde le elezioni

Le linee-guida del programma del governo in Italia sono quelle dell’ultimo intervento di Draghi in Parlamento. Compreso lo sprezzante giudizio sui partiti, giudizio largamente condiviso dai mercati, dalla Bce e nella Ue, basterebbe dare un’occhiata all’ultimo numero di The Economist.

L’agenda del governo è bloccata fino al 2026, la data entro la quale sarà in vigore il Next generation Eu (NGEu) che da noi si chiama PNRR, in cui le due erre significano “rigido rispetto” del patti, che Draghi garantiva.

Dunque, saper governare nei prossimi anni significherà fare esattamente quello che viene richiesto dalla Ue per ottenere le rate e saper spendere e rendi-contare quei soldi.

E qui casca l’asino: nessuno dei presunti vincitori delle prossime elezioni è affidabile, tenendo conto che i debiti del NGEu sono, per la prima volta, stati collocati tutti insieme sul mercato finanziario.

Nessuno compra titoli se non si fida, e se non si fida se ne libera, e questo fa crollare il valore dei bond.

Per dirla tutta, la straordinaria anomalia delle prossime elezioni italiane non risiede su chi vincerà la competizione elettorale, ma su chi la perderà.

Se perde il centrodestra, il PNRR continuerà a essere la stella polare del governo.

Altrimenti la nuova compagine governativa dovrà fare finta di cambiare ciò che è semplicemente obbligata a continuare, con maggiore diligenza verso i mercati. E questo creerà una rottura irreversibile con il loro consenso elettorale.

L’aumento del costo del denaro e lo scudo anti spread, condizionato a un sano rapporto pil-deficit dicono chiaro che i falchi del rigore in Europa cominceranno a sventolare minacciosamente il nostro debito pubblico, ormai oltre il 150% del Pil, come la Grecia ai tempi della Troika, e a controllare puntigliosamente il varo delle riforme, col risultato di ritardare il versamento delle rate e accelerare i tempi del rientro delle somme relative alla quota di versamenti in debito.

Mentre l’inflazione sorvola, come un avvoltoio, i nostri redditi, le prime mosse in campagna elettorale sono tutte nel segno della solita stucchevole pantomima delle promesse irrealizzabili. La qual cosa comincia già a suonare come conferma delle preoccupazioni europee.

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Non è successo niente: Draghi lascia il posto al suo pilota automatico

Con un tempismo straordinario, la crisi di governo che si è consumata negli ultimi giorni ha visto il Presidente del Consiglio Draghi presentare le sue dimissioni definitive esattamente nello stesso giorno in cui la Banca Centrale Europea (BCE), per bocca della sua Presidente Christine Lagarde, ufficializzava delle importanti, e funeste, novità per quanto riguarda la politica monetaria dell’area euro. La misura più appariscente riguarda un aumento dei tassi di interesse, il primo dopo undici anni e di ammontare doppio rispetto a quanto sembrava nell’aria nelle settimane passate. Come già avevamo avuto modo di discutere approfonditamente, questo provvedimento ha due precise implicazioni. Da un lato, è un attacco diretto al potere d’acquisto della stragrande maggioranza della popolazione, sacrificato sull’altare della difesa dei profitti. Dall’altro, è un’ulteriore mazzata alla stagnante economia europea, sempre più avviluppata nelle autoinflitte conseguenze economiche della guerra in Ucraina.

Non finisce qui, purtroppo. Contestualmente, la BCE ha anche varato un nuovo strumento di politica monetaria, il Transition Protection Instrument (TPI), ossia il famigerato scudo anti-spread. Il tempismo stupisce, e preoccupa, perché il TPI rappresenta la più aggiornata e rifinita evoluzione del famigerato “pilota automatico”, termine coniato proprio dal Draghi Presidente della BCE per definire quell’insieme di strumenti di disciplina fiscale che avrebbero garantito la rigida applicazione dell’austerità e delle politiche neoliberiste in ciascun Paese membro dell’Unione Europea a prescindere dall’indirizzo politico del governo di turno.

Con il “pilota automatico”, le istituzioni europee hanno dimostrato di riuscire a condizionare la politica economica dei Paesi membri attraverso il ricatto dello spread: qualsiasi governo, di qualsiasi colore politico e indirizzo ideale, sarebbe stato costretto a conformarsi alle prescrizioni della Commissione Europea dalla minaccia dell’instabilità finanziaria, una minaccia che si materializzava non appena la BCE allentava il suo sostegno monetario. Grecia, Portogallo, Irlanda, Spagna e poi Italia hanno dovuto applicare – dal 2010 ad oggi – le rigide agende politiche neoliberiste prescritte dalla Commissione per non ritrovarsi abbandonati dalla BCE in balia della speculazione finanziaria. Lo strumento tecnico attraverso cui si esercita il ricatto dello spread è rappresentato dagli acquisti di titoli del debito pubblico effettuati dalla BCE: quando questa acquista, ad esempio, i titoli di Stato italiani, ne sostiene la domanda e dunque riduce il tasso di interesse che l’Italia deve pagare ai creditori; specularmente, quando la BCE riduce i suoi acquisti di quei titoli, l’Italia vede crescere il costo del suo debito pubblico e compromette la sua stabilità finanziaria.

Come dicevamo, il 21 luglio, mentre il premier italiano Draghi presentava le sue dimissioni, la BCE introduceva il TPI, un nuovo strumento attraverso cui acquistare titoli di Stato sui mercati finanziari per governare i tassi di interesse nell’area dell’euro. Il TPI consente alla BCE di acquistare titoli pubblici di uno Stato membro solo a condizione che siano verificate quattro condizioni: a) disciplina fiscale, b) stabilità macroeconomica, c) sostenibilità del debito pubblico ed infine d) rispetto delle condizioni del PNRR e delle altre raccomandazioni della Commissione Europea.

La prima condizione implica sostanzialmente che il Paese in questione non stia accumulando nuovo debito, cosa possibile solo aumentando le tasse e tagliando la spesa sociale, la sanità pubblica, le pensioni ed i servizi pubblici. La seconda condizione richiede invece l’assenza di quelli che la Commissione Europea definisce “squilibri macroeconomici”, che includono anche – per fare un esempio – un tasso troppo elevato di crescita dei salari: per carità! La terza condizione prevede una valutazione della BCE circa la sostenibilità del debito pubblico: per capire l’arbitrarietà di questa valutazione, basti pensare che la Grecia venne dichiarata prossima al fallimento con un debito pubblico pari al 120% del PIL e, successivamente, venne promossa a Paese virtuoso con un debito pubblico prossimo al 200% del PIL. Miracolosamente, la valutazione della BCE era cambiata drasticamente quando la Grecia aveva firmato un memorandum of understanding che ha impegnato i governi che si sono succeduti nel decennio successivo a mettere in ginocchio la società greca attraverso le più rigide politiche di austerità, in quello che potremmo definire come il primo esperimento di “pilota automatico”.

Infine, il quarto requisito di accesso al TPI richiede che il Paese beneficiario degli acquisti della BCE stia rispettando tutti gli impegni assunti nell’ambito del PNRR (il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), cioè le famose 528 condizioni capestro, nonché tutte le prescrizioni della Commissione contenute nelle periodiche Raccomandazioni Specifiche per Paese. Finalmente, e si spera in maniera definitiva, viene messa una pietra tombale sopra alla favola, che ci è stata raccontata negli ultimi due anni, circa le virtù salvifiche di questo PNRR, che ci era stato venduto come un regalo delle istituzioni europee privo di qualsiasi condizionalità, e che invece si rivela essere l’ennesimo cavallo di Troia dell’austerità: mancare un obiettivo stabilito nel PNRR significa perdere lo scudo della BCE sui mercati finanziari e finire in balia della speculazione finanziaria. Con il PNRR, dunque, le istituzioni europee sono riuscite ad estendere a tutti gli Stati membri quella camicia di forza che aveva consentito di piegare l’economia greca alle violente politiche di smantellamento dello stato sociale, di attacco alle pensioni e ai salari e di precarizzazione del lavoro. Difatti, il PNRR non fa che impegnare i Paesi in un’agenda neoliberista a tappe forzate: se una di queste tappe viene mancata, la speculazione finanziaria può scagliarsi contro il Paese “indisciplinato” nella piena certezza che la BCE non interverrà, perché così funziona il TPI, come d’altronde già abbondantemente previsto.

Così, proprio mentre Draghi abbandona Palazzo Chigi sbattendo la porta, la sua spregiudicata agenda politica neoliberista rientra dalla finestra attraverso il nuovo strumento di politica monetaria della BCE. Davanti al fallimento politico dell’ennesimo governo tecnico imposto al Paese, la classe dirigente europea rispolvera l’arma del ricatto del debito che tanto efficace si è dimostrata, in passato, come strumento di disciplina delle economie europee a suon di spread.

Gli eventi di questi ultimi giorni ci ricordano anche che, qualsiasi sarà l’esito delle elezioni del prossimo 25 settembre, il programma di governo è già pronto ed è scritto nero su bianco nel PNRR, messo appunto dall’esecutivo Draghi e vincolante per chiunque uscirà vittorioso dalle urne per tutta la durata della legislatura, pena l’esplosione dell’instabilità finanziaria sotto la spinta della BCE. Salvini, Letta e Meloni potranno così azzuffarsi sulle briciole e sulle quisquilie, consapevoli che l’agenda di politica economica e sociale sarà la stessa, chiunque di essi prevalga, perché questa è la naturale e unica conseguenza dell’adesione cieca alla politica del pilota automatico di matrice europea. E, visto che stiamo entrando in campagna elettorale, è buffo osservare che pezzi degli stessi partiti che hanno sostenuto il governo Draghi ora provino improvvisamente a rimettere i panni barricaderi, con una divisione dei ruoli fra poliziotto buono e poliziotto cattivo che era insopportabile prima ed è intollerabile ora che escono dalla prova del governo.

Noi da parte nostra ripetiamo che niente di buono potrà venire da questi, ma continuiamo a riporre speranza in chi – finora fuori dall’arco parlamentare – in questi anni ha coerentemente individuato il meccanismo europeo quale uno dei fattori di controllo degli interessi della classe lavoratrice. La strada da fare è ancora molto lunga, ma il cammino è iniziato.

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Un PNRR da “sovranismo europeo”

Come dicono i saggi: avere una buona analisi della situazione non garantisce che si sappiano fare anche le scelte giuste. Ma se hai un’analisi sbagliata farai certamente solo scelte sbagliate. Anche con le migliori intenzioni.

La sinistra italiana è morta anche per incapacità di sviluppare una qualsiasi analisi della realtà contemporanea, preferendo limitarsi a piccoli giochi di parole per dare un senso “storico” a scelte tutte motivate dalla tattica. Spesso semplicemente dalla necessità di giustificare ambizioni personali (Bertinotti scambiò tranquillamente la funzione politica di Rifondazione per una poltrona da presidente della Camera; ricorda quella storia della primogenitura e un piatto di lenticchie, no?).

Altre volte per una più onesta – ma non meno dannosa – propensione a immaginarsi un mondo che giustifichi quel che vogliamo o possiamo fare, invece che (com’è obbligatorio in ogni lotta) fare quel che si può in base al mondo che c’è. Se preferite le metafore, è la differenza che c’è tra “tagliare il piede per farlo entrare nella scarpa” (cit.) e il comprare una scarpa nuova a misura.

Il baricentro di ogni lotta politica – rivoluzionaria, progressista, conservatrice, reazionaria, ecc. – è l’individuazione del luogo in cui risiede il potere politico. Ed è chiaro che se si sbaglia su questo punto essenziale tutto quel che si farà diventa uno spreco di energie.

Negli ultimi 30 anni molti hanno continuato a ragionare come se Palazzo Chigi e tutta la “ginnastica” parlamentare (le alleanze, i tradimenti, i cartelli elettorali, i doppi turni, gli apparentamenti, i voti disgiunti, ecc.) potessero garantire di avere in mano – prima o poi – le “leve del potere”, con cui iniziare a cambiare questo disgraziato paese per dare alla popolazione e ai lavoratori un futuro decisamente migliore.

Era anche l’illusione nutrita da Syriza, in Grecia, quando finalmente nel 2015prese in mano le redini del governo e scoprì – nell’arco di poche settimane – che non poteva letteralmente fare nulla, se “la Troika” (Unione Europea, Bce, Fmi) disponeva altrimenti.

Memorabile, in questo senso, la testimonianza di Yanis Varoufakis, economista nominato ministro, che registrò le riunioni dell’Eurogruppo e i ricatti espliciti della “classe dirigente europea”. Costa Gavras ne ha tratto il film Adults in the room (Adulti nella stanza), estraendone la cifra dell’atteggiamento dei “potenti” nei confronti del governo di sinistra greco: “ragazzi, lasciate lavorare noi uomini, che sappiamo cosa fare”.

Con i trattati europei, da Maastricht (1992) in poi, il baricentro del potere politico si è progressivamente spostato dagli stati nazionali al “centro” sovranazionali, equamente ripartito tra Bruxelles e Francoforte (sede della Bce).

In linguaggio istituzionale si chiama “cessione di sovranità” su campi che vanno dalle politiche di bilancio (come raccoglie le risorse uno Stato e come le spende, anno per anno) e quella monetaria (centralizzata dalla Bce), dal coordinamento delle polizie (Eurogendfor) a quello delle forze armate, anche se la costruzione di un esercito europeo – formalmente avviata – non sarà né semplice né rapida.

Il potere politico sta insomma per larga parte fuori da Palazzo Chigi e ci viene ricordato in tutti i modi.

Per esempio dal Sole24Ore che, presentando i dibattiti in corso al Festival dell’economia di Trento, dà conto dello stato di avanzamento delle “riforme” previste dal PNRR. Temi di cui non si discute pubblicamente, né forse nemmeno dentro il governo (se non per il comma che riguarda i concessionari degli stabilimenti balneari...), ma che sono a tutti gli effetti modifiche radicali – peggiorative, ovvio – delle nostre condizioni di vita.

Il quotidiano di Confindustria scrive tutto soddisfatto: “A un mese dalla scadenza del 30 giugno che, il governo Draghi è chiamato a centrare per assicurarsi la seconda rata da 21 miliardi collegata al Recovery Plan, l’attuazione del piano italiano procede senza intoppi, almeno sul piano della forma”.

Primo punto rilevante da capire bene: ci sono 21 miliardi di prestiti garantiti dalla UE che arriveranno soltanto se TUTTE le misure poste come “condizionalità” da Bruxelles saranno soddisfatte entro una scadenza fissata al 30 giugno. È così per ogni “tappa” del percorso disegnato a Bruxelles, fino al 2026. Niente “soldi europei in arrivo” per farci quel che vogliamo (che un qualsiasi governo italiano voglia), ma prestiti vincolati a riforme ordinate con direttive europee.

Se non vi sembra potere politico questo, allora non avete idea di cosa sia il potere (“decretare e far rispettare i propri decreti”).

Il Sole registra che “45 obiettivi (44 milestones e un target) da conseguire nel primo semestre del 2022: 18 sono già stati raggiunti e per altri 15 la linea d’arrivo è vicina, questione di giorni, secondo quanto ha potuto verificare il monitoraggio in tempo reale che qui viene riportato”.

Scorrendo l’elenco si può verificare che si tratta di questioni che sono la carne e il sangue di una popolazione. Per esempio la riforma fiscale, quella della “revisione della spesa pubblica” (torna alla mente Carlo Cottarelli nominato “commissario alla spending review”), “progetti di rigenerazione urbana” (elaborati da chi e con chi?), il “reclutamento dei docenti”, l’università e la ricerca, la scuola, un “nuovo modello organizzativo della sanità territoriale”, le “case di comunità” per anziani, la “strategia per l’economia circolare”, “ricerca e sviluppo dell’idrogeno”, “misure per garantire la piena capacità gestionale per i servizi idrici integrati” (privatizzazione dell’acqua), “competitività e resilienza delle filiere produttive”, “riforma della pubblica amministrazione”, “banda larga”, “riforma degli appalti pubblici”, ecc.

Un vero e proprio programma di governo, con tempi e dimensioni strategiche, di lunghissima durata e amplissima portata… di cui nessuno, al di fuori dei “migliori”, ha mai saputo nulla. Se non dettagli…

Davanti a un carro armato che procede in questo modo, che senso hanno i “programmi elettorali” che i partiti o le coalizioni presentano o presenteranno il prossimo anno? Qualsiasi cosa dicano, chi arriverà – se arriverà – nelle “stanze dei bottoni” troverà il lavoro già fatto, non modificabile (se non per qualche dettaglio) altrimenti non arriveranno le altre rate del PNRR o Recovery Fund o NextGenerationEU.

La “sovranità” non è scomparsa, si è semplicemente trasferita altrove. E non è più “nelle mani del popolo” (di nessun popolo europeo), come pure recita l’art. 1 della nostra Costituzione.

Fonte

Le debolezze del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

di Guglielmo Forges Davanzati

Abstract:

Il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) costituisce il programma di politica economica italiano nell’ambito di quello europeo denominato Next Generation EU (NGEU) ed è strutturato nella forma di investimenti finalizzati a raggiungere gli obiettivi di crescita e di resilienza. Il PNRR italiano è quello maggiormente finanziato fra quelli degli altri paesi europei. In questo articolo se ne mettono in evidenza due debolezze: segnatamente la sua provvisorietà rispetto al ripristino del Fiscal Compact e la sua inadeguatezza, sotto il profilo quantitativo. Si evidenzia inoltre come il PNRR si basi sulla convinzione che nel breve periodo l’aumento del PIL derivante da una politica fiscale espansiva sia tale da generare una crescita duratura e tale da mantenere sostenibile l’aumento del debito in rapporto al PIL. Si considera preferibile, in alternativa, un intervento strutturale e non condizionato a riforme di segno liberista. In più, si evidenziano alcune criticità nel modello di previsione, accentuate dalle incognite politiche che pesano sulla revisione del Patto di Stabilità e Crescita e dalla guerra in Ucraina.

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Il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza) costituisce il programma di politica economica italiano nell’ambito di quello europeo denominato Next Generation EU (NGEU) ed è strutturato nella forma di investimenti finalizzati a raggiungere gli obiettivi di crescita e di resilienza. Il PNRR italiano è quello maggiormente finanziato fra quelli degli altri paesi europei.¹

Questo saggio si propone di dar conto di due ordini di critiche mosse al Piano, ovvero la sua condizionalità rispetto alle politiche di austerità (quantomeno nella interpretazione di quella parte della Commissione Europea che fa riferimento ai c.d. ‘paesi frugali’) e la sua insufficienza sotto il profilo quantitativo. Non si entrerà nel merito delle singole riforme, ma si valuterà l’impatto complessivo che il combinato di politiche fiscali espansive e riforme stesse può avere sull’economia italiana post-COVID.

L’esposizione è articolata come segue. Nel paragrafo 1 si dà conto dei nessi esistenti fra PNRR e Patto di Stabilità e Crescita, nel paragrafo 2 si riporta il dibattito sugli effetti delle politiche di austerità, nel paragrafo 3 ci si sofferma sulle metodologie di stima del tasso di crescita contenute nel PNRR. Il paragrafo 4 offre alcune considerazioni conclusive.

1. Il PNRR e il Patto di Stabilità e Crescita

Il Next Generation EU – del quale il PNRR costituisce parte – trova la sua base legale in due momenti: il Consiglio UE del 17-21 luglio 2020, nel quale i presidenti del Consiglio degli Stati UE trovano l’accordo politico, e l’approvazione del Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF). Tale Dispositivo rappresenta la componente centrale di Next Generation EU, il pacchetto per la ripresa volto a rilanciare l’economia dell’UE dopo la pandemia di COVID-19. Per ricevere il sostegno previsto dal dispositivo, gli Stati membri devono presentare i loro Piani per la ripresa e la resilienza alla Commissione, che li valuta rispetto alle raccomandazioni specifiche per paese e alle finalità del dispositivo (missioni).

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza dell’Italia è composto dai seguenti strumenti: RRF per un importo di 191,5 miliardi; REACT-EU (Pacchetto di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa) per un importo di 13,5 miliardi (di cui 0,5 utilizzati per l’assistenza tecnica). Per il finanziamento dei progetti del Piano, il governo impiega anche risorse nazionali, non europee: quelle del Fondo sviluppo e coesione (FSC) per un ammontare di circa 15,5 miliardi; quelle aggiuntive stanziate con il d.l. 59/2021 per la realizzazione di un Piano nazionale per gli investimenti complementari finalizzato a integrare gli interventi del PNRR per complessivi 31 miliardi circa per gli anni dal 2021 al 2026.

I 191 miliardi europei del PNRR si dividono in: contributi a fondo perduto (sovvenzioni), pari a 68,9 miliardi e prestiti, per un ammontare complessivo di 122,6 miliardi. A loro volta i prestiti sono suddivisi in: linee di finanziamento, che sostituiscono coperture di interventi già disposte a legislazione vigente (“prestiti sostitutivi”), e “prestiti aggiuntivi” per il finanziamento di nuovi progetti, non dotati di un’autonoma copertura finanziaria.

La Commissione Europea, che gestisce l’erogazione dei fondi, chiede ai singoli paesi un piano che prevede delle riforme strutturali, piano che la Commissione dovrà valutare e approvare.

Oggetto di discussione è il nesso fra PNRR e Patto di stabilità e crescita. In particolare, all’interno della Commissione Europea, si confrontano due posizioni: la prima, che fa riferimento ai c.d. paesi frugali, fa propria la convinzione che il PNRR debba essere una misura una tantum; la seconda, fatta propria anche dall’Italia, in base alla quale, anche tenendo conto delle spese connesse alla guerra in Ucraina, il PNRR possa e debba diventare un intervento strutturale (v. infra par. 2). In quanto segue, si procede a una critica della prima posizione.

Occorre fare una premessa. L’austerità nella UE ha il suo passaggio cruciale nell’irrigidimento del Patto di stabilità: esso viene normato originariamente con il Regolamento 1476/97. Con la crisi dell’euro, e, in Italia, con l’arrivo del Governo Monti, il Patto di stabilità viene irrigidito tramite due Regolamenti europei, il Regolamento 1176/2011 e il Regolamento 472/2013. Ogni stato membro deve ridurre il rapporto debito/PIL al 60%, valore da raggiungere in venti anni.

In Italia, prima della pandemia, il rapporto debito/PIL sfiorava il 135%. Nel 2020 siamo arrivati al 155% a causa del deficit necessario per contenere le conseguenze della pandemia. Il Patto di stabilità è sospeso. Attenzione, sospeso ma cogente. Quindi in venti anni l’Italia dovrà ridurre il rapporto debito/PIL dal 155% al 60%. Nel PNRR gli stati membri anticipano i soldi per i progetti con fondi propri e presentano due volte l’anno alla Commissione una richiesta di pagamento del contributo finanziario: tale richiesta comporta l’avvenuto raggiungimento di traguardi e obiettivi concordati, indicati nel PNRR approvato. La Commissione valuta entro due mesi in via preliminare se questi obiettivi siano stati effettivamente conseguiti “in maniera soddisfacente”. In caso di esito positivo, la Commissione trasmette le proprie conclusioni al Comitato economico e finanziario e adotta “senza indebito ritardo” una decisione che autorizza l’erogazione dei fondi.

Occorre, a questo punto, chiedersi cosa accade se la Commissione valuta negativamente le richieste di pagamento, qual è la destinazione di questi finanziamenti.

La risposta è nel Regolamento (UE) 2021/2041 che norma il Recovery Fund. Qualora la Commissione considerasse non raggiunti gli obiettivi indicati nel PNRR, il pagamento (totale o parziale) viene sospeso per riprendere solo dopo che lo stato membro interessato abbia adottato le “misure necessarie per garantire un conseguimento soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi”. Se non vi fossero progressi concreti, dopo 18 mesi è prevista la possibilità di risolvere il contratto che norma il PNRR e disimpegnare l’importo del contributo finanziario. Eventuali prefinanziamenti sarebbero integralmente recuperati. Secondo l’articolo 10 del Regolamento sul Recovery Fund, la Commissione presenta al Consiglio una proposta per sospendere in tutto o in parte gli impegni o i pagamenti qualora il Consiglio decida, a norma dell’articolo 126 del Trattato di Funzionamento della UE, che uno stato membro non ha implementato le c.d. riforme strutturali e non ha adottato misure efficaci per correggere il suo disavanzo eccessivo. Oppure i pagamenti possono essere sospesi se il Consiglio adotta due raccomandazioni, a norma del Regolamento (UE) n. 1176/2011, perché uno stato membro ha presentato un piano d’azione correttivo insufficiente, oppure non ha adottato le misure correttive raccomandate. E infine il Consiglio può sospendere i pagamenti se uno stato membro non rispetta il memorandum imposto dall’articolo 7 del Regolamento (UE) n. 472/2013. In ogni caso, il meccanismo ipotizzato dal Recovery Fund è che se dal 2023 l’Italia non avvierà una nuova stagione di ‘riforme’ – inclusa una nuova stagione di austerità, qualora dovesse prevalere la posizione dei paesi frugali – non solo i fondi ricevuti nel Recovery Fund non arriveranno, ma la UE si riprenderà anche l’anticipo arrivato ad agosto al governo italiano. Il Dispositivo RRF richiede agli stati membri un pacchetto comprensivo di investimenti e riforme articolato in 6 missioni: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, infrastrutture per mobilità sostenibile, inclusione e coesione, salute. I criteri della suddivisione dei fondi in missioni ripercorrono quasi pedissequamente la ripartizione richiesta dalla Commissione Europea nel Regolamento UE che norma il fondo. Precisamente i 191,5 miliardi del RFF sono così suddivisi:

1. La missione 1, digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura, ha il 21%, ovvero 40,3 miliardi: 9,75 per la digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA, 23,89 per quella del sistema produttivo, 6,68 per turismo e cultura 4.0.2.
2. La missione 2, rivoluzione verde e transizione ecologica, ha il 31%, ovvero 59,47 miliardi: 5,27 per l’agricoltura sostenibile e l’economia circolare, 23,78 per la transizione energetica e mobilità ecosostenibile, 15,36 per efficienza e riqualificazione degli edifici, 15,06 per tutela del territorio e della risorsa idrica.
3. la missione 3, infrastrutture per una mobilità sostenibile, ha il 13,26%, ovvero 25,4 miliardi: 24,77 per rete ferroviaria ad alta velocità/capacità e strade sicure, 0,63 per intermodalità e logistica integrata.
4. La missione 4, istruzione e ricerca, ha il 16,12% ovvero 30,88 miliardi: 19,44 per il potenziamento dei servizi di istruzione (da asili nido a università), 11,44 per connettere la ricerca all’impresa.
5. La missione 5, inclusione e coesione, ha il 10,34%, ovvero 19,81 miliardi: 6,66 per le politiche del lavoro, 11,17 per infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore, 1,98 per interventi speciali di coesione territoriale.
6. La missione 6, salute, ha l’8,16% ovvero 15,63 miliardi: 7 per le reti di prossimità, strutture e telemedicina per l’assistenza territoriale, 8,63 per innovazione, ricerca e digitalizzazione del Servizio Sanitario nazionale.

La Presidenza del Consiglio ha la responsabilità di indirizzo del Piano tramite una Cabina di regia, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, alla quale partecipano di volta in volta i ministri e i sottosegretari competenti in ragione delle tematiche affrontate in ciascuna seduta. La Cabina di regia ha poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale sull’attuazione degli interventi del PNRR. Alla Cabina di regia partecipano i Presidenti di regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano quando sono esaminate questioni di competenza regionale o locale e il Presidente della Conferenza delle regioni su questioni d’interesse di più regioni o province autonome. Supporta la Cabina di regia una segreteria tecnica. Tale segreteria tecnica ha una durata temporanea sicuramente superiore a quella del governo che l’ha istituita e si protrae fino al completamento del PNRR entro il 31 dicembre 2026.

Il che significa che qualunque governo succeda a quello attuale avrà la segreteria tecnica sul PNRR già composta. E poi, il monitoraggio e la rendicontazione del Piano sono affidati al Servizio centrale per il PNRR, istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, che rappresenta il punto di contatto nazionale con la Commissione Europea per l’attuazione del Piano. Il Servizio centrale per il PNRR è responsabile della gestione del Fondo di Rotazione del Next Generation EU-Italia e dei connessi flussi finanziari, nonché della gestione del sistema di monitoraggio sull’attuazione delle riforme e degli investimenti del PNRR, assicurando il necessario supporto tecnico ai ministeri titolari di interventi previsti nel PNRR. Ogni ministero titolare di interventi previsti dal PNRR individua (o costituisce ex novo) una struttura di coordinamento che agisce come punto di contatto con il Servizio centrale per il PNRR. Presso la Ragioneria dello Stato è inoltre istituito un ufficio dirigenziale con funzioni di audit del PNRR e di monitoraggio anticorruzione. Alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal PNRR provvedono i singoli soggetti attuatori: i ministeri, le regioni e le province autonome e gli enti locali.

Ultimo, ma non meno importante, la Presidenza del Consiglio ha poteri sostitutivi dei ministeri, delle regioni e provincie autonome che dimostrino inerzia e mettano a rischio il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali del PNRR. Cruciali nel sorvegliare i soggetti attuatori e proporre la loro eventuale sostituzione sono la suddetta segreteria tecnica della Cabina di regia e il Servizio centrale per il PNRR istituito presso il Ministero dell’Economia (Del Monaco, 2021).

Nel Dispositivo RRF sono comprese anche le riforme. Il governo ha considerato quattro aree: pubblica amministrazione, giustizia, semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza.² In definitiva, il PNRR si regge su una base teorica fondata sulla tesi secondo la quale le riforme implementate in regime di politica fiscale espansiva (e di temporaneo aumento del debito) diano un così rilevante impulso alla crescita nel breve periodo da generare un sentiero di crescita stabile, anche in virtù del cambio di direzione delle politiche fiscali e della riproposizione delle misure restrittive (ma per l’atteso aumento della produttività totale dei fattori). La crescita ottenuta da un aumento della spesa pubblica nel breve periodo e dall’atteso incremento di produttività nel lungo periodo dovrebbe anche dar luogo a un sentiero di sostenibilità del rapporto debito pubblico/PIL.

Come è stato messo in evidenza, se l’Italia assorbe il 70% dei prestiti europei, questo implica un profilo enormemente diverso fra i singoli paesi in termini di debito pubblico. È chiaro che questa è la scommessa che l’Italia sta facendo: lasciamo crescere il debito basta che sia debito buono. Se però questo debito non produrrà una crescita strutturale e permanente del 3%, il problema del rapporto debito/PIL si riporrà fra 3-4 anni in modo molto evidente. L’Italia cioè continuerà ad essere il paese europeo con un rapporto debito/PIL tra i più alti della zona euro (con dubbi sulla sua sostenibilità), mentre gli altri paesi della zona euro saranno a livelli enormemente minori (Baldassarri, 2021, corsivo aggiunto).

In altri termini: “l’impulso dal lato della domanda, ammesso che vengano utilizzati presto e bene quei fondi, è certamente importante, ma quell’impulso si esaurisce nell’arco di tre o quattro anni e la speranza è che subentrino poi gli effetti dal lato dell’offerta in termini di aumento della produttività totale dei fattori” (Baldassarri, 2021).³ Il rischio è accentuato dalle incognite politiche che pesano sulla revisione dei criteri di sostenibilità del debito contenuti nel Patto di Stabilità e Crescita.

Sorge qui un duplice problema: (i) verificare sotto quale ipotesi, intervento una tantum o misura strutturale, il PNRR sia più efficace e (ii) stimare nel modo più corretto possibile l’impatto di queste misure sulla crescita e sul debito. A questi temi verranno dedicati i prossimi paragrafi.

2. Il PNRR e le politiche di austerità

Come è stato messo in evidenza, si fronteggiano, all’interno della Commissione Europea, due interpretazioni del PNRR. La prima, che fa riferimento ai paesi c.d. frugali, lo interpreta come intervento una tantum; la seconda, sostenuta, fra gli altri dall’Italia, lo vede come un primo passaggio verso la revisione dei parametri del Patto di Stabilità e Crescita.

Le politiche di austerità vengono motivate (e criticate) fondamentalmente con questi argomenti, con particolare riferimento ai suoi effetti per l’economia italiana (cfr. Cesaratto e Pivetti, 2012).⁴

• È necessario ridurre la spesa pubblica e aumentare l’imposizione fiscale dal momento che, solo così facendo, si riduce il rapporto debito pubblico/PIL. Si tratta di un argomento falso, sia sul piano propriamente teorico, sia sul piano empirico. Il contenimento della spesa pubblica (e/o l’aumento della tassazione), riducendo la domanda, diminuisce l’occupazione e, per conseguenza, il PIL, potendo determinare un aumento del rapporto debito pubblico/PIL. In più, soprattutto per le imprese di piccole dimensioni che vendono su mercati locali (è il caso della gran parte delle imprese meridionali), la contrazione dei consumi derivante dalla minore spesa pubblica e dalla maggiore tassazione può determinarne il fallimento, con conseguente aumento della disoccupazione, conseguente calo della produzione e della base imponibile. L’evidenza disponibile mostra infatti che il rapporto debito pubblico/PIL, in Italia, è aumentato dal 107% del 2007 a oltre il 120% della prima metà del 2012.
• Si ritiene che l’aumento della spesa pubblica, e ancor più un significativo intervento diretto dello stato nella produzione di beni e servizi, agisca negativamente sulle aspettative imprenditoriali e conseguentemente sugli investimenti privati. Le aspettative imprenditoriali sarebbero influenzate negativamente dall’intervento pubblico, dal momento che l’operatore pubblico – in questa visione – sottrae quote di mercato alle imprese private. A ciò si aggiunge che l’aumento della spesa pubblica comporta minori consumi oggi, dal momento che – in condizioni di perfetta capacità previsionale – i consumatori sanno che subiranno domani un aumento della tassazione. Da queste considerazioni, si fa discendere l’idea che quanto maggiore è la spesa pubblica tanto minore è il tasso di crescita. Ciò anche a ragione del fatto che si ritiene assiomaticamente che l’operatore privato sia sempre più efficiente dell’operatore pubblico.

Si tratta di una tesi – quest’ultima – che si presta a numerose obiezioni.

1. Non è sempre e necessariamente vero che le imprese private siano più efficienti delle imprese pubbliche. L’esperienza delle privatizzazioni, almeno con riferimento al caso italiano, mostra inequivocabilmente che il solo effetto che si è registrato è stato un aumento delle tariffe, a parità di qualità del servizio offerto (o spesso con qualità peggiore).
2. È molto opinabile l’idea secondo la quale le decisioni di investimento, da parte delle imprese private, dipendano esclusivamente dall’ammontare (e dalla dinamica) della spesa pubblica. Si può argomentare, per contro, che le decisioni di investimento sono assunte sulla base ciò che Keynes definiva gli ‘spiriti animali’ degli imprenditori, e, dunque, da aspettative che maturano in condizioni di incertezza e che non rispondono a criteri di pura razionalità economica. Vi è di più. Per almeno due ragioni, il nesso di causalità fra spesa pubblica e investimenti privati può viaggiare semmai nella direzione opposta rispetto a quella suggerita dai teorici dell’austerità. In primo luogo, la contrazione della spesa pubblica, in quanto diminuisce i mercati di sbocco interni, riduce i profitti monetari. Il calo dei profitti riduce gli investimenti e il tasso di crescita. In secondo luogo, tale calo dei profitti, conseguente alla diminuzione della spesa pubblica, influisce negativamente sulle scelte del sistema bancario in ordine al finanziamento degli investimenti. Si genera, in tal modo, una spirale viziosa per la quale tanto meno lo stato spende, tanto minori sono i profitti e gli investimenti e tanto più le banche sono indotte a reagire restringendo l’erogazione di credito. A ciò fa seguito una minore crescita economica e, per le ragioni individuate sopra, maggiore indebitamento pubblico in rapporto al PIL.

In quest’ottica, e anche in virtù dell’esperienza fatta in particolare nel biennio 2011-2013, si può stabilire che le politiche di austerità abbiano effetti recessivi. Come è noto, l’intera impalcatura istituzionale europea, fin dalla creazione della moneta unica (e con riferimento, in particolare, al Patto di Stabilità e Crescita), si è retta sulla convinzione che gli stati membri debbano aderire a meccanismi di disciplina fiscale. In tal senso vanno letti i parametri del 3% in relazione al rapporto deficit/PIL e del 60% tendenziale del rapporto debito/PIL. L’ipotesi implicita è che un’economia di mercato deregolamentata tenda spontaneamente alla migliore possibile allocazione delle risorse e che, dunque, occorra una finanza ‘sana’ – il tendenziale equilibrio del bilancio pubblico – per garantire la minima interferenza dello stato in economia. Il NGEU viene letto, in seno alla Commissione Europea, dai paesi frugali in particolare, come una deviazione temporanea da una normalità che deve essere caratterizzata appunto dal minimo intervento pubblico: da qui l’insistenza affinché, una volta terminata l’esperienza del PNRR, si torni al rispetto dei parametri su citati. La posizione italiana si colloca all’opposto, chiedendo maggiore flessibilità di bilancio, soprattutto per i costi connessi alla pandemia e alla guerra in Ucraina. Vi è poi una possibile terza posizione, qui sostenuta, secondo la quale il PNRR rischia di essere poco efficace se non diventa una misura strutturale di politica fiscale espansiva e se, contestualmente, non viene svincolato dalla condizionalità delle riforme. Ciò per le seguenti ragioni:

(a) Il PNRR è fondamentalmente finalizzato a trasformare l’economia italiana in un’economia ad alta intensità tecnologica. Nel far questo, come mostrato in particolare nella letteratura postkeynesiana (cfr. Mazzuccato, 2014; Forges Davanzati, 2022), occorre un intervento diretto dello stato nella produzione di innovazioni. È bene precisare che, contrariamente a quanto previsto dall’attuale governo, ciò comporta un aumento delle dimensioni del pubblico impiego;⁵

(b) Questo rilievo è particolarmente importante se si considerano gli effetti del PNRR sui divari regionali interni. È stato recentemente pubblicato uno studio della Banca d’Italia, a firme di Luciana Aimone Gigio e altri (Aimone Gigio et al., 2022), sull’evoluzione dell’occupazione negli enti territoriali a partire dal 2008. Ne emerge un quadro poco rassicurante per il Mezzogiorno. A partire dagli anni Duemila, si assiste, infatti, a una graduale e significativa riduzione del personale nella pubblica amministrazione, motivata con l’obiettivo di ridurre i costi per contenere la dinamica del deficit pubblico. Fino al decennio precedente nelle amministrazioni meridionali lavorava un numero di dipendenti in rapporto agli abitanti più elevato rispetto al Centro-Nord. Da allora si assiste a un graduale allineamento che porta gli uffici pubblici del Sud (in particolare le regioni a statuto ordinario) a disporre mediamente di meno personale. La penalizzazione riguarda in particolare i comuni di più grandi dimensioni, così che si stabilisce che il taglio di spesa è stato più intenso a danno del Mezzogiorno.

Le retribuzioni sono rimaste sostanzialmente invariate dato il blocco della contrattazione a partire dal 2015. Per quanto attiene alla struttura del personale nelle amministrazioni comunali del Mezzogiorno è stato più frequente il ricorso a forme contrattuali flessibili che hanno gradualmente portato a una maggiore presenza di lavoratori con stipendi più bassi. Il calo assoluto dei dipendenti è stato più marcato al Sud e nelle Isole, con livelli simili di uscite per pensionamenti. Ciò vuol dire che le amministrazioni meridionali hanno potuto assumere meno negli ultimi anni quando sono stati progressivamente allentati i vincoli sul ricambio del personale. Da notare che gli ingressi sono principalmente avvenuti tramite la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, mentre al Centro-Nord era più diffusamente utilizzata la strada dei concorsi.

Gli autori dello studio avvertono che il divario potrebbe ulteriormente aumentare in ragione del fatto che le regole in vigore dal 2020 legano ancora di più la capacità di assumere da parte degli enti locali alla loro situazione di bilancio. In questo scenario non sorprende che i comuni meridionali abbiano avuto maggiore difficoltà nell’assumere dipendenti con elevata qualifica e dotati di un titolo di studio almeno universitario. Da qui l’allarme di Banca d’Italia in merito al fatto che le competenze disponibili nelle pubbliche amministrazioni meridionali “risultano meno adeguate rispetto al resto del paese per fronteggiare le sfide poste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza”. Ne segue maggiore difficoltà nella realizzazione delle opere, dal momento che “la scarsa capacità progettuale di molte stazioni appaltanti [...] incide significativamente sui tempi di realizzazione” (Aimone Gigio et al., 2022, pp. 3 e 6 ). Si registra una correlazione positiva fra dotazione di capitale umano negli enti locali ed efficienza progettuale.

La questione non può non essere nota al governo che, con il “decreto reclutamento” di metà 2021 ha previsto 24mila assunzioni finalizzate proprio a irrobustire la dotazione di capitale umano nella pubblica amministrazione. Ma la situazione di partenza perpetua gli svantaggi nel Mezzogiorno, come testimoniano le difficoltà incontrate, nel febbraio 2022, a partecipare proficuamente a bandi PNRR per gli asili nido.

(c) Le c.d. riforme, per contro, si muovono in una direzione liberista, rinviando l’intervento pubblico alla deregolamentazione dei mercati.⁶ In particolare, per quanto attiene al mercato del lavoro, si ritiene che sia la sola riforma del sistema educativo a poter generare significativi incrementi di occupazione, a fronte del fatto che l’elevata disoccupazione italiana, giovanile e meridionale in particolare, è difficilmente imputabile al mismatch fra domanda e offerta di lavoro, quanto alla caduta della domanda aggregata combinata con il blocco del turn-over nel pubblico impiego (cfr. Forges Davanzati e Giangrande, 2019; Forges Davanzati, 2022). È anche opinabile, e difficilmente verificabile in sede previsionale, la prospettiva che la riforma della giustizia (e dunque l’accelerazione dei tempi dei processi) possa accrescere la produttività totale dei fattori (cfr. Baldassarri, 2021).

Peraltro, occorre considerare che, rispetto al periodo della formulazione del PNRR, lo scenario macroeconomico è in rapidissimo mutamento. In Italia la produzione industriale perde terreno già da prima della guerra in Ucraina. A febbraio, secondo le stime del Centro studi di Confindustria, la contrazione è stata dello 0,3%, che fa seguito al calo dello 0,8% di gennaio. È un dato che non tiene ancora conto della guerra in Ucraina e dell’impatto, in particolare, su due fronti. In primo luogo, l’aumento dei prezzi dei prodotti energetici (non solo gas e petrolio, ma anche rame, alluminio, acciaio e prodotti bituminosi), che potrebbero restare eccezionalmente alti per molto più tempo del previsto; in secondo luogo, l’effetto di calo della domanda per i settori più esposti, tipicamente moda e turismo.

Le conseguenze sul tasso di inflazione, citate anche dal recente Rapporto del Fondo Monetario Internazionale, si fanno già sentire per le famiglie più povere per le quali il reddito è fisso: un allargamento del conflitto avrebbe conseguenze devastanti. La variazione acquisita (ovvero quella che si avrebbe nel caso di crescita nulla a marzo) è pari a –1%. Una evidente inversione rispetto a quanto fatto registrare nel terzo trimestre 2021 (+1%). Il Centro studi di Confindustria pone l’accento soprattutto sull’aumento dell’incertezza connesso alla guerra in corso e le aspettative pessimistiche degli imprenditori che potrebbero portare a un ulteriore calo degli investimenti. Alimentari, moda, mobili, legno, metalli sono i prodotti più esportati a Mosca; seguono la meccanica, la meccatronica e l’agroalimentare. La crisi ucraina frena anche le importazioni: si stima, a riguardo, che sono coinvolti circa 12 miliardi di forniture, pari al 3% delle importazioni nazionali. Sono a rischio il gas naturale (la cui dipendenza italiana è pari al 58%) petrolio e altri metalli, fra i quali ferro, metalli preziosi, antracite, rame) e cereali.

L’ultimo Rapporti di Confcommercio (marzo 2022) prevede un calo del PIL italiano a marzo dell’1,7% rispetto al mese precedente e, nel trimestre, una contrazione nell’ordine del 2,4%. Anche considerando le risorse del PNRR, per il 2022, non si raggiungerà l’obiettivo di una crescita al 2%.

3. Le basi teoriche del modello di previsione

I modelli econometrici usati a sostegno del PNRR – in linea con quelli consolidati per prassi in seno alla Commissione Europea – sono modelli di equilibrio economico generale stocastico (DSGE) con capitale pubblico. In sintesi, esso si basa su un insieme di ipotesi che porta alla conclusione per la quale un’economia di mercato deregolamentata tende spontaneamente al pieno impiego, salvo l’esistenza di alcune ‘imperfezioni’, segnatamente la rigidità dei prezzi e le forme di mercato non concorrenziali. Si tratta di uno schema che si presta a critiche sotto il profilo del realismo, se non altro per l’esistenza di un’elevata disoccupazione di massa che nei fatti smentisce l’ipotesi di mercati che si autoregolano in regime di pieno impiego. Stando alle iniziali previsioni del governo italiano, l’impatto del PNRR è pari al 2% nel 2022 per attestarsi intorno al 3% annuo nel periodo 2023-2026.⁷ Una conclusione analoga viene raggiunta da Mahieu et al. (2021), che – considerando gli effetti di spillover analizzando un modello basato sull’European Commission’s QUEST model – hanno stimato un incremento del PIL approssimativamente pari al 3% nel 2024. La stessa Commissione Europea, nell’Economic Forecast del 2021,⁸ stimava un tasso di crescita molto elevato per il 2022 (+6,2%) e un meno elevato tasso di crescita nel 2023 (+2,3%). Vi è un certo accordo in letteratura sul fatto che, contrariamente alla vulgata (per la quale il PNRR sarebbe assimilabile a un nuovo Piano Marshall), gli importi complessivi non sono eccezionalmente alti: si stima, a riguardo, che il beneficio netto totale per l’Italia del NGEU ammonterebbe a circa 50 miliardi: è sufficiente pensare che soltanto le uscite pubbliche in conto interessi, nel 2021, sono state pari a più di 70 miliardi per comprendere che si tratta comunque di benefit abbastanza contenuti in valore.

Per contro, uno studio recente di Canelli et al. (2021) stima che, adottando una metodologia diversa, le risorse previste dal Next Generation EU per l’Italia sono insufficienti per rilanciare il paese. Gli autori fondano la loro analisi su un modello “stock e flussi” che, ricostruito l’andamento dell’economia italiana dal 1995 al 2019, sviluppa proiezioni sino al 2025. Si tratta di una articolata metodologia che negli ultimi anni si è affermata nella letteratura internazionale e che rappresenta l’alternativa ai tradizionali modelli previsionali DSGE, utilizzati anche dal Tesoro e dalla Banca d’Italia, che hanno prestato il fianco a molte critiche. L’analisi degli autori per il 2020 è in linea con i più recenti dati presentati dall’Istat e dal governo; ma le previsioni sugli anni avvenire, tenendo conto dell’impatto delle risorse europee e anche dell’azione della Banca Centrale Europea, non sono rosee. Il lavoro mostra infatti che con le politiche europee attuali l’economia italiana, pur sperimentando un modesto rimbalzo nel 2021, non riuscirà a ritornare al livello del PIL del 2019 nemmeno entro il 2025. Inoltre, il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo, dopo l’incremento di quasi 25 punti registrato nel 2020, proseguirà la sua crescita lungo un sentiero che rischia di rivelarsi non sostenibile nel lungo periodo. Canelli et al. (2021) esaminano anche scenari alternativi, chiarendo che un ritorno alle politiche di austerità del non lontano passato peggiorerebbe ulteriormente le condizioni dell’economia italiana. Essi mostrano anche che l’Unione Europea avrebbe gli strumenti per spingere l’economia italiana lungo un sentiero di crescita più significativo e sostenibile nel lungo periodo.

Bianchini (2021) osserva che “L’Italia da sempre è un paese contributore netto. Nel caso del Recovery, però, si ritroverà, per via dei danni ingenti della pandemia, a essere beneficiario netto. Tuttavia, tolto il Recovery, rispetto al normale bilancio europeo dei prossimi 7 anni, l’Italia resterà contributore netto. Il saldo tra queste due posizioni sarà di circa 10 miliardi. Non proprio una pioggia torrenziale”. Baldassarri (2021) fa osservare che non essendo quantificabili gli impatti delle riforme sulla produttività totale dei fattori, l’ipotesi di crescita derivante dalle spese PNRR resta appunto un’ipotesi.⁹ Resta anche molto problematica, nel modello di previsione, l’ipotesi di un tasso di interesse stabile sui titoli del debito pubblico, laddove – come è ampiamente dimostrato sul piano teorico ed empirico – l’andamento del tasso di crescita lo influenza in modo apprezzabile (cfr. Jacobs et al., 2020).

A ciò si possono aggiungere ulteriori considerazioni. In primo luogo, dopo una previsione per il 2021 di un deficit dell’11,8% in rapporto al PIL, questo rapporto è risultato pari al 5,7% nella Legge di Bilancio. È verosimile attendersi un ulteriore aumento del deficit se si considerano le maggiori spese dovute alla guerra in Ucraina (per armamenti, data la previsione di un loro aumento fino al 2% del PIL, per l’assistenza ai rifugiati, per l’aiuto a imprese e famiglie) e le minori entrate, laddove si dovesse entrare in una fase recessiva del ciclo. In secondo luogo, è utile il confronto con l’esperienza statunitense post-COVID, laddove il deficit si è attestato intorno al 10% in rapporto al PIL a fronte di un modesto 3% dell’Europa.

Considerazioni conclusive

In questo articolo sono state messe in evidenza due debolezze del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, segnatamente la sua provvisorietà rispetto al ripristino del Fiscal Compact e la sua inadeguatezza, sotto il profilo quantitativo. È stato messo in evidenza come il PNRR si basi sulla convinzione che nel breve periodo l’aumento del PIL derivante da una politica fiscale espansiva sia tale da generare una crescita duratura e tale da mantenere sostenibile l’aumento del debito in rapporto al PIL. Si è messo in evidenza come sia preferibile che si tratti di un intervento strutturale e non condizionato a riforme di segno liberista. In più, si sono evidenziate alcune criticità nel modello di previsione, accentuate se si considera l’impatto delle riforme sulla crescita e le incognite politiche che pesano sulla revisione del Patto di Stabilità e Crescita.

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L’autore desidera ringraziare Giorgio Colacchio, Carlo D’Ippoliti, e un anonimo referee per gli utili suggerimenti offerti.

Note

1) Sul modo in cui sono allocati i fondi del PNRR e sulla sua capacità di attivare innovazioni, si rinvia a Lucchese e Pianta (2021).

2) Una pubblica amministrazione digitalizzata ed efficiente è di per sé desiderabile, così come una giustizia celere. Il forte accento posto sulla promozione della concorrenza si presta tuttavia a una considerazione critica. Forme di mercato concorrenziali sono assunte essere di superiore efficienza rispetto a forme di mercato non concorrenziali per quanto riguarda l’entità del ‘surplus del consumatore’: detto diversamente, viene riconosciuto nella teoria economica che la concorrenza tende a esercitare una spinta al ribasso dei prezzi a vantaggio di chi consuma i beni prodotti in questo regime. Non vi è tuttavia analoga certezza in merito al fatto che la concorrenza incentivi l’avanzamento tecnico. Come mostrato da un’ampia letteratura (cfr. Sylos Labini, 1958) vi è semmai da attendersi che siano forme di mercato non concorrenziali a promuoverlo: ciò soprattutto a ragione del fatto che le grandi imprese hanno maggiori fondi interni per realizzarlo.

3) Si osservi che la produttività totale dei fattori è una categoria di per sé discutibile in quanto considera come autonomamente produttivo il fattore capitale, del quale si ritiene possibile una misurazione. Sul tema la letteratura è estremamente ampia e sono note le critiche della scuola neoricardiana a questi tentativi di misurazione. Si osservi anche che, come messo in evidenza da Fumagalli (2022), nella logica del PNRR la produttività aumenta a seguito degli investimenti privati che dovrebbero aumentare a seguito di decontribuzioni. Ma l’evidenza empirica mostra che le decontribuzioni si traducono quasi interamente in risparmi delle imprese. In più, come è stato fatto osservare, per un paese come l’Italia, fortemente dipendente dalle importazioni di beni strumentali, l’attuazione di misure di decontribuzione per l’avanzamento tecnico rischia di avere il solo effetto di aumentare le importazioni (cfr. Maranzano et al., 2021).

4) La letteratura sull’argomento è notevolmente ampia. Una rassegna accurata delle diverse posizioni è contenuta in Cesaratto e Pivetti (2012), ai quali si rinvia. Per gli sviluppi più recenti delle politiche economiche europee, si vedano, in particolare, Saraceno (2020, 2022) e Visco (2021).

5) Che è il più sottodimensionato fra i paesi europei. Si noti che la questione è di massima rilevanza soprattutto per il Mezzogiorno, dove si tratta di formulare e intercettare finanziamenti PNRR da parte di enti locali sottodimensionati per organico e spesso privi di progettisti. La disoccupazione giovanile italiana – da molti anni superiore alla media europea – dipende essenzialmente dal combinato di un calo di lungo periodo della domanda aggregata (calo che si è manifestato con la massima intensità a seguito dello scoppio della prima crisi, nel 2007- 2008, e che ha avuto impatti anche sulla disoccupazione di individui in età adulta e sulla disoccupazione di lungo periodo) e dalla crescente fragilità della nostra struttura produttiva, particolarmente nel Mezzogiorno. La disoccupazione giovanile è aumentata sia perché le imprese hanno trovato conveniente, in una fase recessiva, non licenziare lavoratori altamente qualificati per non dover sostenere i costi della formazione dei neo-assunti, sia per il blocco delle assunzioni nel pubblico impiego.

6) Va da sé che alcune condizionalità sono condivisibili, per esempio quelle riferite ai risultati da raggiungere in termini di riduzione di CO2, occupazione e digitalizzazione. Le criticità nascono quando si rileva che tali obiettivi li si intende raggiungere pressoché esclusivamente tramite iniziativa privata. Sul tema si rinvia a Fumagalli (2022). Per un inquadramento generale del nesso fra politiche neo-liberiste e bassa crescita in Italia, sia consentito rinviare a Forges Davanzati e Giangrande (2019).

7) Si veda https://www.truenumbers.it/pnrr-italia-pil-consumi-occupazione/

8) Si veda https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic- forecasts/autumn-2021-economic-forecast-recovery-expansion-amid-headwinds_en

9) V. anche Ufficio Parlamentare di Bilancio (2021).

Riferimenti bibliografici

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Bianchini F. (2021), “Quanto vale (davvero) il PNRR per l’Italia”, Money.it, 25 ottobre, disponibile alla URL: https://www.money.it/Quanto-vale-davvero-PNRR-per-Italia Canelli R., Fontana G., Realfonzo R. e Veronese Passarella M. (2021), “Are EU Policies Effective to Tackle the Covid- 19 Crisis? The Case of Italy”, Review of Political Economy, 33 (3), pp. 432-461.

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Università del Salento,

email: guglielmo.forges@unisalento.it

Per citare l’articolo:
Forges Davanzati G. (2021), “Le debolezze del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”, Moneta e Credito, 75 (297): 77-88.
DOI: https://doi.org/10.13133/ 2037-3651/17736
JEL codes: E00, H00, H70

Keywords:
Italian economy, economic growth, fiscal policy

Homepage della rivista:
http: //www.monetaecredito.info

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Fonte

Il ddl concorrenza chiarisce chi comanda

Un consiglio dei ministri straordinario che dura soltanto dieci minuti significa una sola cosa: il presidente del consiglio ha emanato un ordine. Indiscutibile. Giusto il tempo di illustrarlo sommariamente, per titoli e tempi di approvazione, senza alcuna possibilità di discussione.

Una procedura del genere la dice lunga sul tasso di “collegialità” delle decisioni del governo e ancor più sul ruolo del Parlamento, teoricamente sede della “sovranità” dello Stato.

Ma il presidente del Consiglio si chiama Mario Draghi, è stato presidente della Banca Centrale Europea, dà del tu a Joe Biden e Janet Yellen (ministro del tesoro Usa), è stato il teorico-pratico delle privatizzazioni del patrimonio pubblico italiano negli anni ‘90.

Non è uno che perde tempo a ragionare con gli “inferiori” che poco sanno di grandi strategie economiche o che rappresentano interessi sociali considerati marginali in alto loco. “O mi obbedite o vi mando sul lastrico”, si può tradurre la sua sortita che lascia intravedere ancora un volta l’orso chiamato spread.

L’occasione per brutalizzare l’assetto istituzionale teoricamente “sacro” è arrivata con le lungaggini del cosiddetto “ddl concorrenza”. Un testo piuttosto corposo, che comprende un buon numero di “riforme” e temi che riguardano i servizi pubblici locali, i trasporti, l’energia e la sostenibilità ambientale (compreso l’obbligo di privatizzare l’acqua pubblica), la “tutela della salute” (declinata sul fronte dell’accreditamento delle strutture private convenzionate, mentre si taglia su quella pubblica).

Ma anche sullo sviluppo delle infrastrutture digitali e di telecomunicazione, la “semplificazione dei controlli sulle attività economiche”, la delega al governo per adeguare la legislazione italiana a quella europea in materia di “vigilanza del mercato”, il rafforzamento dell’antitrust e le nomine per le authority.

Insomma, “tanta roba” su cui i cosiddetti “partiti” – tutti – che partecipano al governo Draghi non hanno sollevato alcuna obiezione. In fondo si tratta di privatizzazioni e deregolamentazioni, argomenti che tornano solo a favore di imprese medie e grandi, e quindi non incidono troppo sul “blocco sociale” borghese che, nell’insieme, rappresentano.

“Tanta roba” che contribuirà a peggiorare drasticamente il già periclitante benessere residuo delle classi popolari (pensate anche solo alla sanità e ai trasporti pubblici locali), e che quindi non interessa affatto all’”arco parlamentare di governo”, meloniani compresi.

Il punto su cui l’iter del ddl concorrenza si è incagliato, tra proposte di emendamento e irrigidimenti corporativi, è quello relativo alle concessioni balneari. Che, secondo il ddl, che recepisce le “regole europee”, andranno in futuro messe a gara (all’asta, insomma) e non regalate in via clientelare da qualche consiglio comunale o provinciale.

E in effetti tra leghisti e meloniani ci sono molti “onorevoli” sensibili agli interessi di una fettina piuttosto esigua della peggiore “borghesia nazionale” (che magari potremmo definire logicamente come “comunale” o “provinciale”).

Ossia quella che ha fatto le sue non clamorose fortune prendendo “in concessione” beni pubblici (le spiagge), senza pagare praticamente nulla (o cifre irrisorie rispetto ai profitti), recintando e sfruttando in modo bestiale la forza lavoro forzatamente stagionale.

È anche quella fetta ignobile di “borghesia nazionale” che contribuisce in larga misura al coro osceno contro il “reddito di cittadinanza” (in media: 580 euro al mese), che impedirebbe loro di trovare dipendenti precari da pagare anche meno ma in cambio di 10-12 ore di lavoro quotidiano, senza diritti e spesso anche senza alcun contratto scritto.

Ma fonti di palazzo Chigi confermano che per Draghi “il mancato rispetto” della tempistica per l’approvazione del Ddl concorrenza “metterebbe a rischio, insostenibilmente, il raggiungimento di un obiettivo fondamentale del Pnrr, punto principale del programma di Governo”.

E quindi c’è la necessità, “nel pieno rispetto delle prerogative parlamentari”, di porre in essere tutte le iniziative per arrivare a una rapida approvazione al Senato e procedere alla trasmissione alla Camera. In soldoni: Draghi metterà la fiducia perché il ddl sia approvato entro la fine di maggio. Alla faccia del “pieno rispetto delle prerogative parlamentari”…

Perché questa decisione è profondamente interessante?

Perché ricorda anche ai più distratti, o ciechi, che i fondi del Pnrr (traduzione italica del Next Generation Eu) sono erogati a rate e vincolati a una serie di “riforme” indicate tassativamente dalla Commissione Europea (il “governo” continentale) secondo un calendario preciso e inderogabile.

Abbiamo più volte spiegato anche noi che questo è il meccanismo, che le “condizionalità” sono ben 528, di cui già realizzate 51 nel solo 2021, mentre nell’anno in corso sono in via di approvazione altre 100, tra cui appunto il “ddl concorrenza”

Ma, certo, se è lo stesso Draghi a ricordare che c’è un vincolo esterno, altrimenti non arrivano i soldi, la cosa dovrebbe essere chiara a tutti.

Ma sappiamo che non per tutti lo è. C’è chi si gingilla ancora con una visione dell’Unione Europea (l’Europa è un continente, mentre la Ue una sovrastruttura istituzionale) come un “insieme di Stati nazionali” che a volte trovano un accordo, ma altre volte no.

Cosa che può certamente avvenire in sede di negoziazione di nuovi accordi (per esempio sull’embargo sul petrolio russo l’Ungheria mette il veto, perché non può rinunciarvi in tempi rapidi), ma non per quanto riguarda i trattati già sottoscritti.

E dunque c’è chi pensa che, una volta conquistato un certo peso politico-elettorale, si possa tranquillamente fare quel che si ha in programma, senza troppi problemi. L’esperienza del primo governo Tsipras in Grecia, o anche quella del “governo giallo-verde” in Italia, stanno lì a dimostrare che questa è una pia illusione.

C’è una borghesia europea che detta le “linee di riforma” dell’ambiente economico in ogni singolo paese, per ridisegnare sia le filiere produttive sia le occasioni di profitto (il caso delle concessioni balneari è quasi da manuale, per piccoli capitali). E le “borghesie solo nazionali” possono solo provare ad adattarsi, non a “resistere”, per quanto possano strepitare.

Ricordiamo che le classi sociali si definiscono in base al loro ruolo nel processo di produzione e circolazione. Dunque si deve definire “borghesia nazionale” quella il cui ambito di azione non travalica i confini di un singolo paese, anche se poi magari vende i suoi prodotti dall’altra parte del mondo.

Mentre la “borghesia europea” è quella che produce, paga le tasse, utilizza disposizioni e leggi continentali, giocando sui differenti costi del lavoro e la diversità di legislazioni, nella dimensione europea.

Troppo difficile? E allora facciamo un esempio concreto: un imprenditore di passaporto italiano, che fissa la sede legale della sua società a Berlino, paga le tasse (minori) in Olanda, usa materie prime provenienti da Bulgaria e Romania, trasformandole in prodotti finiti negli stabilimenti localizzati in Italia e Germania…

Che borghesia è? Quella scritta sul passaporto? Non facciamo ridere, per favore…

Di un livello ancora superiore è la “borghesia euro-atlantica”, che si muove in uno spazio ancora più grande e che possiamo esemplificare nella famiglia Agnelli-Elkann (Stellantis, che ha assorbito Fiat e Chrysler, è una società franco-italo-statunitense) o in quella Benetton (che spazia da Treviso alla Patagonia).

Questa digressione analitica è necessaria per far capire ancora meglio come l’origine del ddl concorrenza, e di tante altre “riforme” spesso neanche rese pubbliche prima dell’apparizione in Gazzetta Ufficiale, non sia frutto di decisioni strategiche partorite da una “borghesia nazionale” che da tempo ha rinunciato a qualsiasi ambizione e si accontenta sempre più spesso di vivere di rendita (finanziaria), liberandosi dei fastidi della produzione, così “lenta” e incerta a restituire profitti.

Quindi potremmo dire: grazie, Draghi, per aver illustrato con un’azione chiara quale sia la situazione oggettiva in cui siamo tutti costretti a muoverci. Ovviamente, non essendo d’accordo su nessuna delle sue decisioni, ci si vede in piazza. Già da stamattina!

Fonte