ONU: cosa stabilisce la risoluzione del Consiglio di sicurezza sull'ISIS?

di Vito Todeschini*

A distanza di una settimana dagli attentati di Parigi, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (Csnu) ha adottato la risoluzione 2249 (2015) sulla lotta all’Isis, noto anche come Stato Islamico o Daesh. L’obiettivo di tale risoluzione, che non prevede un’autorizzazione all’uso della forza, sembra essere quello di fornire legittimità politica alle operazioni militari che vari Stati stanno già conducendo in Siria.

“Una minaccia globale e senza precedenti”

In generale le risoluzioni del Csnu si suddividono in due parti. Il preambolo introduce il contesto politico e giuridico alla base della risoluzione; i paragrafi operativi, invece, stabiliscono le misure che il Csnu raccomanda o ordina agli Stati di adottare. Nella parte operativa sono inoltre incluse eventuali misure coercitive adottate dal Consiglio in base al sistema di sicurezza collettivo stabilito dal Capitolo VII della Carta Onu, come ad esempio embarghi, congelamenti di fondi, segnalazioni alla Corte Penale Internazionale, nonché autorizzazioni all’uso della forza contro Stati o gruppi armati.

Nel preambolo della risoluzione sull’Isis il Csnu afferma, come da prassi consolidata, che “il terrorismo in tutte le sue forme e manifestazioni costituisce una delle minacce più gravi alla pace e alla sicurezza internazionali” (1). Il Consiglio afferma inoltre che l’Isis costituisce “una minaccia globale e senza precedenti alla pace e alla sicurezza internazionali”, confermando la propria determinazione a combattere tale organizzazione “con ogni mezzo”. Normalmente queste formule fungono da premessa all’adozione di misure coercitive implicanti o meno l’uso della forza. L’esistenza di una “minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali” è infatti la condizione necessaria ai sensi dell’articolo 39 della Carta Onu perché il Csnu possa adottare tali misure.

Nella risoluzione 2249 sulla lotta all’Isis, tuttavia, ciò non avviene. Nella sezione operativa il Csnu si limita a condannare vari attentati terroristici avvenuti nell’arco del 2015 ‒ a Sousse, ad Ankara, nel Sinai, a Beirut e a Parigi ‒ e ad esprimere il proprio supporto agli Stati in cui gli attacchi hanno avuto luogo, ai cittadini di questi ultimi nonché alle vittime. Il Consiglio condanna inoltre le violazioni sistematiche e diffuse dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario commesse dall’Isis contro civili, minoranze e siti di valore culturale, richiedendo che gli autori di questi crimini vengano perseguiti e puniti. Il Csnu infine sollecita gli Stati a rafforzare l’azione di prevenzione e repressone dell’afflusso dei cosiddetti combattenti terroristi stranieri verso la Siria e l’Iraq e del finanziamento del terrorismo.

L’uso della forza contro l’Isis

Come già accennato la risoluzione sulla lotta all’Isis non contiene autorizzazioni all’uso della forza in Iraq e in Siria. Tuttavia nel paragrafo operativo numero 5 il Consiglio invita gli Stati che ne abbiano la capacità ad adottare ogni misura necessaria, nel rispetto del diritto internazionale, finalizzata a prevenire e sopprimere gli atti terroristici commessi dall’Isis e da ogni altra organizzazione terroristica, inclusi al-Nusra e i vari gruppi affiliati ad al-Qaida, e ad eliminarne le roccaforti in Iraq e Siria.

La formula “ogni misura necessaria” è normalmente utilizzata dal Csnu per autorizzare l’uso della forza contro Stati o gruppi armati; tuttavia la risoluzione non fornisce una tale autorizzazione. Secondo alcuni studiosi di diritto internazionale tale paragrafo non è che un mezzo per conferire legittimità alle azioni militari sul territorio siriano intraprese da vari Stati contro l’Isis. Tra questi vi sono Russia, Usa, Regno Unito e Francia, ossia quattro dei cinque membri permanenti del Csnu (il quinto è la Cina). Il Consiglio evita quindi di fornire un’autorizzazione formale all’uso della forza sul territorio siriano, e lascia che ogni Stato agisca in base alle giustificazioni dell’uso della forza avanzate sinora. Ma quali sono tali giustificazioni?

La Russia agisce su invito del governo siriano, il cui consenso vale come base giuridica per i bombardamenti sia contro l’Isis che contro i ribelli che combattono Assad, i quali secondo varie fonti costituiscono il vero bersaglio dell’azione militare russa. La coalizione di Stati occidentali e arabi guidata dagli Usa agisce in supporto del governo iracheno, il quale già nel settembre 2014 ha invocato il diritto di legittima difesa collettiva riconosciuto dall’Articolo 51 della Carta Onu.

L’estensione delle operazioni militari in territorio siriano viene giustificata in base all’incapacità o reticenza del governo siriano di prevenire gli attacchi condotti dall’Isis, una teoria giuridica ancora non del tutto consolidata in diritto internazionale ma che non sembra essere apertamente condannata come illegale dalla maggioranza degli Stati.

Va infine aggiunto che gli attentati contro l’aereo russo nel Sinai e a Parigi permettono ora alla Russia e alla Francia di invocare a propria volta la legittima difesa contro l’Isis. Il fatto che il Csnu abbia definito tali attentati come “minacce alla pace e alla sicurezza internazionali” conferma che possono considerarsi “attacchi armati” ai sensi dell’Articolo 51 della Carta Onu. L’esistenza di un attacco armato costituisce infatti la condizione necessaria affinché uno Stato possa utilizzare la forza in legittima difesa contro un altro Stato o un gruppo armato.

Conclusione

La risoluzione del Csnu sulla lotta all’Isis sembra avere un peso e un significato di carattere principalmente politico. Da un punto di vista istituzionale si tratta di una dichiarazione di condanna di vari attentati attribuiti all’Isis, sebbene al contempo possa notarsi come tale condanna sia giunta solamente dopo che gli attacchi hanno colpito il cuore dell’Europa.
La risoluzione sembra inoltre fornire un sigillo di legittimità politica alle azioni militari contro l’Isis condotte da vari Stati in territorio siriano. In essa tuttavia non è presente alcuna autorizzazione all’uso della forza, con la conseguenza che ai sensi del diritto internazionale ogni azione militare in Siria contro l’Isis continuerà ad essere intrapresa sulla base di una varietà di giustificazioni, dal consenso del governo siriano alla legittima difesa individuale e collettiva, a seconda dello Stato coinvolto.

In tutto ciò, il perno principale di questa crisi internazionale ‒ il conflitto armato in Siria e le sue conseguenze negli Stati adiacenti ‒ trova spazio in un solo paragrafo del preambolo, in cui il Csnu esprime il proprio supporto alle varie tappe dei negoziati avviati nel 2012. Se quattro dei cinque membri permanenti del Consiglio non fossero militarmente impegnati nel conflitto siriano, ci si potrebbe domandare quanto ancora il principale organo dell’Onu deputato al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali intenda aspettare prima di trovare una soluzione politica al conflitto siriano che vada al di là dell’autorizzazione o della legittimazione ad usare la forza armata.

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